Настоящиеизменения в политике по борьбе с наркотиками еще только предстоят. The Economistосветил эту тему в ноябре 2009 г. В статье указывалось, что «из-запереполненных тюрем, скудных бюджетов и общей усталости от войны с наркотикамиво многих странах стало труднее вводить запреты». За последний год американскоеправительство серией незначительных административных решений сократило санкциипротив употребления наркотиков в частном порядке. В Мексике хранение любыхнаркотиков в небольших количествах исключили из списка уголовных преступлений,чтобы власти могли сосредоточиться на более масштабных случаях контрабанды.Несколько стран Латинской Америки движутся в том же направлении.
Небольшиеперемены, произошедшие в январе, могут в итоге сильно отразиться на Британии —стране, где отношение к употреблению и частному хранению наркотиков и без тоговесьма либеральное. Молодой управляющийхедж-фонда из лондонского Сити собирается вложить почти полмиллиона фунтов изсобственных средств в создание Независимого научного комитета по наркотикам.Председателем там будет профессор Дэвид Натт (David Nutt), который прежде былпредседателем официального британского Совета по злоупотреблению наркотиками; воктябре его уволили, после того как он открыто заявил, что алкоголь и табакопаснее, чем некоторые запрещенные наркотики.
Почемуэто имеет такое значение? Потому что до настоящего момента государственныйсектор практически обладал монополией на наем экспертов по наркотикам. Главныеврачи, гражданские служащие, консультанты по кадровой стратегии, социальныеработники, ученные-исследователи, таможенные чиновники, судьи, адвокаты,работники полиции и тюрем и армейские офицеры, - почти все, кто влияет настратегию, нанимаются напрямую государством и не зависят от других источниковфинансирования. Случай с Наттом подтвердил устоявшуюся традицию: открыто говоряоб абсурдности запретительной стратегии, они рискуют своей карьерой. Политикибоялись обвинений в СМИ и падения рейтинга; это всегда было для нихколоссальным сдерживающим фактором.
ПрофессорНатт получил предсказуемый удар со стороны традиции, но теперь, видимо,оправляется от него, причем с выгодой для своего дела. Теперь он сможетвысказывать свои взгляды как ученый, не боясь возмездия. Запрет на открытоеобсуждение еще не исчез, но, кажется, постепенно ослабевает. Едва ли какое-либоправительство в будущем сможет помешать опытным профессионалам вмешиваться вдискуссию о наркополитике.
Этатенденция представляется нам благоприятной по двум причинам. Первая состоит втом, что запреты нелепы и дорогостоящи, и это вынуждает нас искать менееубыточные способы, чтобы справиться с неизбежной проблемой наркоторговли.Вторая заключается в том, что наша полемика стала бы более осмысленной, если быпрофессионалы могли играть в ней большую роль. Сочетание запугивания изапретов со стороны государства указывает на то, что до настоящего момента ореформе говорили преимущественно либертарианцы. Они применяют к этому термин«легализация». Это неправильно. Значение термина предполагает, чтоправительство может разрешить распространение препаратов, которые зачастуюнаносят очевидный вред человеческому здоровью и благосостоянию, и это толькоукрепляет позиции прогибиционистов (сторонников запретительной стратегии -«Полит.ру»).
Путиреформы следует обсуждать в более прагматичных терминах, а основное вниманиенужно уделять тому, как полиция, врачи, тюремные служащие, судьи, таможенники исоциальные работники реагируют в тех случаях, с которыми они сталкиваются. Дажев европейских странах реальное обращение с наркоманами разнится сильнее, чемформальные положения государственного законодательства.
Еслиу вас найдут небольшое количество наркотиков в Нидерландах, вы серьезнорискуете попасть под арест и вам практически гарантировано взыскание, напримерштраф или общественные работы. В Британии или Португалии вы в 8 случаях из 10можете вообще избежать наказания, а вместо этого получите предупреждение, иливам предпишут курс лечения, или дадут условную судимость. Важный стратегическийвопрос заключается не в том, какие наркотики нужно «легализовать», а в том,какие из них приемлемы и как этоможно контролировать.
Вкниге “After the War on Drugs: Blueprintfor Regulation” (После войны с наркотиками: проектрегулирования. Bristol, 2009) в подробностях показано, как британцы могли быдобиться большей толерантности в отношении наркотиков. У нас в распоряженииесть множество эффективных моделей, разработанных нашими провереннымисистемами, которые регулируют продажу и употребление алкоголя и табачныхизделий, а также обращение с алкогольной и табачной зависимостью. Мы могли быформально отменить уголовную ответственность за употребление наркотиков иотноситься к нему терпимо, но при этом стремиться к максимальному ограничению ирассматривать зависимость как социальную и медицинскую проблему, каковая она иесть. В Европе есть и другие страны, которые так же хорошо к этомуподготовлены.
Мыможем представить себе Британию (а вероятно, и весь Евросоюз), перешедшую врежим терпимости к наркотикам без какого-либо ущерба для правительства.Действительно, если учесть, что мы будем меньше нуждаться в полицейскомнадзоре, судах, тюрьмах и социальных работниках, налогоплательщики в итогетолько выиграют. И мы, конечно, сможем сократить связанную с наркотикамипреступность. Но в этом оптимистичном сценарии есть одно слепое пятно. Заисключением незначительного количества марихуаны и некоторого количествасложных химических препаратов, большинство наркотиков, потребляемых в Европе,производятся на основе марихуаны, кокаина или опиума, импортируемых из бедныхстран – в первую очередь, из Андского региона, Афганистана и Северной Африки.
Трудносебе представить, чтобы наш гипотетический Национальный (или Европейский)департамент по снабжению наркотиками делал закупки по противозаконныммеждународным каналам. Единственная мыслимая стратегия – это если бы Британиямогла открыто и законно делать закупки у стран-поставщиков. Но Британия, как ипрочие страны Европы, а теоретически и все страны мира, приняла рядмеждународных соглашений (заключенных при посредничестве ООН), по которым любаямеждународная торговля наркотиками запрещена; исключение составляютмикроскопические дозы веществ, необходимых в медицинских целях.
Запретна международном уровне ведет к еще большему абсурду. Производство опиума вфармакологических целях долгое время было разрешено в Австралии, Индии иТурции. Но Государственной службе здравоохранения так не хватает морфия, что в2008 г. британское правительство начало негласно разрешать британским фермерамвыращивание опийного мака. Многие комментаторы задавались вопросом: какимобразом это совмещается с дорогостоящими и политически небезопасными попыткамиБритании уничтожить военными методами маковые плантации в Афганистане?
В бедных странахобезболивающие средства малодоступны отчасти потому, что из-за запретовфармакологическая индустрия почти лишена возможности исследовать опиаты.Неизбежным спутником нелегальности международных наркопоставок становитсямошенничество, которое чревато серьезным вредом для здоровья потребителей.Постоянно повышается сила воздействия и вредоносность марихуаны, кокаина,опиума и производных веществ, и причина этого коренится в нелегальности.
Чтокасается кокаина и опиума, то экономическое давление привело к развитию болееизощренных и капиталоемких схем, которые позволили установить выгодноесоотношение между расходами и продукцией и благодаря которым трансграничныеперевозки стали обходиться дешевле. Производство марихуаны одновременно с этимперевели в крытые помещения, чтобы скрыть от спутникового наблюдения, апродукцию стали сбывать в более богатых странах; стали больше вкладываться вотопление, освещение и гидропонику. С точки зрения агрономии, прогресс ввыращивании растений был потрясающим. С точки зрения общественного здоровья,результатом стал более сильнодействующий и потенциально опасный продукт, обычнос повышенным содержанием тетрагидроканнабиола.
Запретыстали стимулом для необратимого технического прогресса. Но при режимеконтролируемой терпимости можно было бы с помощью экономических стимуловнаправить этот прогресс в сторону разработки менее сильнодействующих и опасныхпродуктов.
Режимконтролируемой терпимости был бы эффективен и внутри страны, и на международномуровне. Но на обоих уровнях есть и серьезные политические препятствия.Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), находящееся в Вене изанимающее доминирующую позицию по проблемам с наркотиками, - воинствующийпрогибиционист. В этом вопросе оно проявляет такую агрессивность, какая редковстречается в организации, которая скорее известна своей дипломатичностью,осмотрительностью и осторожностью. УНП ООН демонизирует сторонников реформ,называя их (иногда, в частности, на своем вебсайте) «нарколобби». Почему УНПООН и родственная ему организация, Международный комитет по контролю наднаркотиками, занимают такую бескомпромиссную позицию? Здесь может бытьнесколько потенциальных объяснений.
Работав системе ООН очень хорошо оплачивается; сотрудники цепляются за нее.Организации, выросшие вокруг одной узконаправленной миссии, обычно занимаютоборонительную позицию, когда миссия сталкивается с серьезным вызовом. Главныеспонсоры системы ООН — это США и прогибиционистская Швеция. Может быть,наркоторговцы платят политическим элитам небольших бедных стран в Африке, Азии,на Карибском море, в Латинской Америке и Океании такие хорошие откупные, чтоизбирательный блок ООН получает дополнительный стимул к поддержанию прибыльнойпрогибиционистской политики?
Складываетсявпечатление, что история ООН и международного сотрудничества по борьбе снаркотиками дает повод для какой-то извращенной гордости. Прошло ровно 100 летс тех пор, как в 1909 г. была учреждена первая Международная опиумная комиссияа Шанхае. Ее целью было пресечь давнюю традицию ввоза в Китай больших опиумныхпартий из Южной и Юго-Восточной Азии, и комиссия этого быстро добилась. Вовремена холодной войны ООН всеми силами старалась преодолеть противостояние Востокаи Запада и найти для себя важную и независимую роль; для этого она сталапосредником в ряде международных соглашений, направленных на искоренениенаркоторговли и борьбу с наркоманией. Эти соглашения были приняты практическиединодушно; их положения по большей части были встроены в национальныезаконодательства; государства старались по мере возможностей им следовать.Говоря исторически, наркоконтроль – это один из козырей ООН. Сейчас организация больше, чем когда-либо,добивается уважения к себе и пытается занять авторитетную позицию; в такихусловиях ей, пожалуй, трудно признать, что одно из ее достижений весьмасомнительно.
Прогибиционизмв системе ООН особенно извращенный. Люди в Африке, Азии и Латинской Америкеобычно считают ООН «своей» организацией – в отличие от таких институтов, какВсемирный банк, Международный валютный фонд или Всемирная торговая организация,которые у них ассоциируются с богатыми странами. Однако за нелегальнуюнаркоторговлю расплачивается в итоге в основном та самая беднота из Африки,Азии и Латинской Америки.
Небудем обольщаться, полагая, что бедные фермеры, которые производят наркотики,получают хороший доход. Не получают. У фермеров (сразу после снятия урожая)очень низкие цены на сырье. Цены начинают раздуваться, когда наркотикидостигают государственной границы; международная наркоторговля – эторискованный и дорогой бизнес. Бедные фермеры получают за свой труд очень мало.Они обычно живут в отдаленных раздираемых конфликтами областях, в которых,стараниями наркоторговцев, нет ни школ, ни дорог, ни банков, нисельскохозяйственного консультирования.
Контрабандистамспокойнее и выгоднее торговать маком и листьями коки, если правительство,честные политики и армия держатся на расстоянии, если у фермеров нетальтернативных источников кредитования и если они вынуждены дорого платить заподвоз удобрений и транспортировку больших ненаркотических партий урожая нарынок. Производителям и контрабандистам удобнее, чтобы в производственныхрайонах была слабая экономическая инфраструктура. Им нужно слабое государство и путаница. Чтобы держать на расстоянии правительственныхслужащих и одновременно откупаться от политиков, полиции, вооруженных сил итаможенников, они спонсируют сепаратистские и повстанческие отряды.Нелегальность наркоторговли вынуждает торговцев к тому, чтобы по возможностиизолировать производственные территории – а иногда и целые страны, - ипрепятствовать их развитию. То же разъедающее воздействие на органыгосударственной власти и демократические принципы оказывает транспортировкагероина и кокаина через страны Карибского моря, Центральную Америку,Центральную Азию и еще больше – через Западную Африку.
Еслина главных потребительских рынках Европы и Северной Америки возрастеттерпимость к наркотикам и их употребление перестанет считаться уголовнымпреступлением, это нисколько не уменьшит тот вред, который нелегальностьнаносит производящим странам и странам-транзитерам. Переход к болеетолерантному и эффективно регулируемому режиму должен произойти одновременно и состороны стран-поставщиков, и со стороны стран-потребителей.
Сегодняразговоры о существенных переменах в политике в ближайшие несколько лет –больше не утопия. Где и как это произойдет? Очевидна неразрывная связь, междузапретом и возрастающей вероятностью того, что западные вооруженные силыпроиграют в Афганистане. Но в американской политике укоренился своеобразныйпуританский популизм, и администрации Обамы было бы очень трудно открытозаявить о значительных переменах как во внутренней, так и в международнойстратегии.
Возможно,некоторые перспективы по сокращению государственных расходов на «войну снаркотиками» и извлечению государственного дохода из системы контролируемойтерпимости возможны в тех странах ОБСЕ, которые страдают от большогофинансового дефицита, сокращения государственных расходов и высоких налогов.Главным источником реформистского давления, вероятно, станет Латинская Америка.«Борьба с наркотиками», развернувшаяся на границе США и Мексики по инициативемексиканского президента Кальдерона, унесшая множество жизней, с большойочевидностью доказала, насколько наркомафия внедрилась в государственныйаппарат, но ничуть не приблизила победу. В марте 2009 г. Латиноамериканскаякомиссия по проблемам наркотиков и демократии (LatinAmerican Commission on Drugs andDemocracy), возглавляемая тремя выдающимисяэкс-президентами Бразилии, Колумбии и Мексики, опубликовала доклад, в которомговорилось, что американская «война с наркотиками убивает нашу демократию».
Внедемократических странах может усилиться тревога за национальную безопасность.Одной из главных сил, участвовавших в создании Международной опиумной комиссии1908 г., был давний националистический страх Китая: есть данные, что почтичетверть взрослого мужского населения употребляла опиум, и считалось, что этоведет к военному и моральному ослаблению Китая, в то время как он постоянносталкивается с вызовами со стороны европейских империалистических держав. Вдвух влиятельных недемократических странах – в Иране и Российской Федерации –отмечена эпидемия героиновой зависимости. Государственная нетерпимостьнастолько велика, что для лечения зависимости и программ обмена шприцев почтине остается возможностей. В обеих странах из-за использования общих шприцев всёбольше распространяется ВИЧ/СПИД; в одной только Российской Федерациинасчитывается более миллиона ВИЧ-положительных наркоманов.
Всембудет проще, если первые шаги сделают западноевропейские страны вроде Британии,где уже научились справляться с проблемами, вызванными употреблением алкоголя,табака и прочих наркотиков, которые никогда не исчезнут полностью. У нас естьотносительно развитые и сложные сети организаций и схемы, благодаря которымнаркоманы получают постоянный и легкий доступ к стерильным шприцам. В этихорганизациях люди с зависимостью получают поддержку; там их побуждают к тому,чтобы постараться поправить здоровье; снабжают менее вредными суррогатаминаркотиков; дают возможность найти средства к существованию неуголовнымиметодами. Говоря практически, мы могли бы помочь бедным странам и поддержать вних развитие аналогичных систем. Если бы мы, помимо этого, помогли снять клеймонелегальности с международной наркоторговли, это было бы настоящим вкладом вблагополучие бедных стран, а нам самим принесло бы пользу уже в процессе.
МикМур (Mick Moore)– сотрудник Института проблем развития (Institute of Development Studies); специализируется на проблемахуправления в бедных странах.