Институциональная система в современных демократияхсейчас нарушена и дисфункциональна. Граждане многих западных государствнедовольны тем, что их политические лидеры ведут себя отстраненно, коррумпированыи не отчитываются в своих действиях; в этом недовольстве можно усмотретьосознание проблемы. Это давняя история; некоторые предпосылки для нынешнейситуации прослеживаются в политической экономике 1980-х гг. Из-за финансовойкатастрофы 2007-2009 гг. эта модель оказалась в кризисном состоянии, и именно вэтом пункте можно заложить фундамент для реформ, которые позволят справиться скризисом.
Проблема в том, что исполнительная ветвь власти всовременных демократиях получила слишком много полномочий, тогда какзаконодательная ослабла. В этом смысле правы те, кто утверждает, что парламентыдолжны, в первую очередь, добиваться большей подотчетности исполнительнойветви. Это действительно очень важно.
Усиление исполнительнойвласти часто объясняют непредвиденными обстоятельствами: реакцией на угрозынациональной безопасности или злоупотреблениями отдельных лидеров. Но есть иболее глубинный процесс, который начался в 1980-е гг., с введениемнеолиберальных программ и вне зависимости от политического разделения на левыхи правых. Это было частью структурного развития либерального государства. Такиеструктурные условия представляют собой еще более серьезную угрозу для будущегодемократии.
Этот процесс наблюдается во всех либеральных демократияхзападного типа. Существуют особенности, отличающие каждое конкретноегосударственное устройство и подъемы и спады в его политике. Так, в годыправления Герхарда Шредера усиление Партии зеленых повысило авторитетБундестага (парламента Германии): появилась перпендикулярная обычной партийнойполитике программа, за которую можно было бороться. Но такие случаи довольноредки (даже при пропорциональной избирательной системе, в которой неизбежновозникают коалиции) и обычно требуют особых условий.
Несимметричное усилениеисполнительной власти по отношению к законодательной стало следствием шестиструктурных тенденций. Исходной их точкой стало развитие мировой корпоративнойэкономики, начавшееся в 1980-е гг. Это явление зачастую рассматривают какфактор, ослабляющий национальные государства и как подтверждение(неолиберальной) концепции, гласящей, что чем меньше правительственноговмешательства, тем лучше для экономики. Обе эти влиятельные концепции отчастиложны. Я проиллюстрирую это на примере Соединенных Штатов: их система более«отчетлива» по сравнению с аналогичными демократиями – в частности, потому чтов ней перераспределение власти происходит более наглядно и радикально. В этомсмысле случай США представляет собой своего рода естественный экспериментразвития режима, в котором усиливающаяся асимметрия власти не встречаетсопротивления.
Первая тенденция состоит в том, чтоопределенные государственные агентства получают благодаря корпоративно-экономическойглобализации больше власти; в случае США это: казначейство, федеральный резерв,офис торгового представителя и другие службы. Эти и аналогичные институтыиграли огромную роль в развитии глобальной корпоративной экономики, и это былоне просто достижением «свободного рынка». Усиление их влияния дало большевласти исполнительной ветви. Эта схема воспроизводилась во всем мире, по меретого, как, начиная с 1980-х гг., страны интегрировались в мировуюэкономику.
Во-вторых, процессы, связанные с интеграцией национальныхэкономик в мировую корпоративную экономику - дерегуляция и приватизация, – содной стороны, лишали законодательные инстанции их наблюдательных полномочий, ас другой, усиливали исполнительную ветвь. Это происходило за счет учрежденияспециальных комиссий по финансам, телекоммуникациям, торговой политике и другимключевым составляющим новой экономики. Иными словами, наблюдательные функции,утраченные Конгрессом, перешли к специальным комиссиям, в которых в основномработали люди из соответствующих промышленных отраслей в частном секторе. Всёэто вместе представляет собой комплекс теневых операций, находящихся в веденииисполнительной власти. Особенно этим была известна комиссия по вопросамокружающей среды, образованная бывшим вице-президентом Диком Чейни: ее члены иих деятельность были официально засекречены.
В-третьих,межправительственные связи, сосредоточенные в основном вокруг исполнительнойвласти, вышли далеко за пределы сфер глобальной безопасности и преступности.Государство участвовало в создании мировой экономической системы, и этопородило ряд новых типов трансграничного взаимодействия, осуществляемогоспециальными правительственными агентствами. Эти агентства занимаютсяглобализацией рынков капитала, всевозможными международными стандартами,конкурентной политикой, гарантиями контрактов для крупных международныхкомпаний и новыми правилами торговли.
В-четвертых,крупнейшие регулирующие органы – прежде всего, Международный валютный фонд иВсемирная торговая организация, а также менее масштабные институты – ведутпереговоры только с исполнительной властью. По мере развития глобальнойкорпоративной экономики (с начала 1980-х гг.) эти всемирные регулирующие органы– как уже существовавшие, так и новые – получали колоссальное влияние. Это былдинамичный процесс, который сам собой набирал силу. К 2006 г., когда процесскорпоративной глобализации был более или менее завершен, их влияние сталоослабевать. Но институциональные изменения, укрепившие исполнительную ветвь,никуда не исчезли – большинство из них (как, например, специальные комиссии, окоторых говорилось выше) до сих пор существуют.
В-пятых,важнейшей частью процесса дерегуляции, который характеризовал экономику после1980-х гг., была приватизация функций, которые прежде были государственными.Содержание тюрем и функции общественного благосостояния осуществляются частнымикомпаниями; сейчас к этому добавился частный набор на контрактную военнуюслужбу, охватывающий даже театр военных действий в Ираке. В результатенаблюдательные полномочия Конгресса США сократились, а роль исполнительнойветви, соответственно, возросла благодаря специальным комиссиям. (Показательно,как мало информации Конгресс получает о том, сколько денег налогоплательщиковидет к частным подрядчикам, которые сейчас проникают во всё новые сферы ввоенных делах США).
В-шестых, исполнительная власть в рядесфер ориентировалась на глобальную корпоративную логику. Показателен случай скорпорацией Dubai Ports World, которая благодаря своей экспансии получила быконтроль над несколькими крупнейшими портами США, если бы в 2005-2006 гг. ейудалось осуществить запланированное приобретение. Администрация ДжорджаБуша-младшего, вдохновляемая неоконсерваторами и занимавшаяся «войной стерроризмом», направленной против стран с преимущественно мусульманскимнаселением, в ходе которых тысячи граждан были без суда лишены свободы, - былаготова одобрить корпоративный контракт с компанией хотя и дружественного, новсё же мусульманского государства. Решение было отменено после того, какначался протест в СМИ, – это, по-моему, было, с одной стороны, ошибкой, а сдругой - свидетельством того, что ориентация на глобальную корпоративную логикуможет иметь и "прогрессивный" аспект.
Это сталозаметнее при администрации Обамы: пока следование корпоративной логикераспространяется только на экологическую сферу. Если эту модель распространитьи на другие макровызовы, такие, как бедность или излечимые заболевания, этотположительный эффект может усилиться – хотя он должен оставаться в контекстеболее общей демократической схемы отчетности, чтобы гражданское отчуждение инеудовлетворенность, о которых говорилось вначале, не появились вновь.
Усиление исполнительнойветви в США часто связывают с возникновением законов о безопасности, таких, какзнаменитый Патриотический акт и прочие злоупотребления властью, совершавшиеся вгоды правления Джорджа Буша и Дика Чейни. Но это только половинаистории.
Министерству здравоохранения,министерству сельского хозяйства и агентству по защите окружающей средыадминистрация тоже разрешила засекречивать свои документы; едва ли это былосделано ради национальной безопасности. Это имело больше отношения кбушующим конфликтам и интересам корпораций, в которые вовлекались эти триведомства. Реформы здравоохранения представляли собой угрозу интересам крупныхфармацевтических и частных страховых компаний; сельскохозяйственные компаниибез всяких оснований получали огромные субсидии, земли концентрировались вруках корпораций, в то время как сотни тысяч фермерских хозяйств находились вбедственном положении; корпорациям, занимающимся вредным для экологиипроизводством, угрожали судебные процессы, потому что они не очищализагрязненные территории, как того требовало законодательство, и потому чтособлюдение экологических стандартов требовало от крупных производителейдополнительных расходов.
Власть, дающая исполнительной ветвивозможность вводить все эти меры, - это следствие чего угодно, но только неинтересов национальной безопасности, и, к сожалению, наделение этих ведомствтакими правами секретности не было противозаконным. Тот же источникисполнительной власти позволяет сейчас Бараку Обаме устранять этузасекреченность. Хорошо, что программа нынешнего президента США большеориентирована на граждан, чем программа его предшественника и даже чемпрограмма Конгресса. Последнее обусловлено скорее структурными, нежелислучайными факторами. Власть, которой располагает исполнительная ветвь,продолжает оставаться частью проблемы даже тогда, когда она применяется впрогрессивных целях.
Вышеприведенные конкретные проявленияразрастания исполнительной ветви власти уже были многократно описаны и вполнеобыденны. Это фазы структурного развития внутри либерального государства, ипричиной этого процесса стала реализация принципов глобальной корпоративнойэкономики. Асимметрия в распределении власти, очевидная в случае с США, не такзаметна в европейских государствах (за исключением Британии, где это сталоодним из источников местного институционального кризиса).
Нотам тоже идет общий процесс и действуют частные тенденции. Неолиберальнаямодель, возможно, была дискредитирована финансовым крахом 2007-2009 гг., но онавсё еще оказывает существенное влияние на внутренние дела национальныхгосударств. Для переустройства этой нарушенной и дисфункциональной системытребуется, прежде всего, осознать природу и масштабы проблемы.
Саския Сассен – профессор социологии и член Комитета поглобальной мысли Колумбийского университета (Committee on Global Thought,Columbia University). Вчислееёкниг LosingControl? Sovereignty in theAge of Globalization («Утратаконтроля? Суверенитетввекглобализации») (“Columbia University Press”,1996), TheGlobal City: New York, London, Tokyo(«Глобальный город: Нью-Йорк,Лондон, Токио»)(“Princeton University Press”, 2001). Territory,Authority, and Rights: From Medieval to GlobalAssemblages («Территория, власть и права: от средневековых до глобальных собраний») (“Princeton University Press”,2006) иA Sociology ofGlobalization («Социология глобализации») (WW Norton, 2007)
