В ходе предвыборной кампанииБарак Обама много говорил о ситуации в Афганистане. Фактически он утверждал,что он против войны в Ираке, так как она отвлекает внимание от Афганистана и отпреследования «Аль-Каиды», - и это весьма печально, ибо войну в Ираке следуетсчитать ужасной ошибкой независимо от того, что происходит в Афганистане. Онуже высказался в пользу афганской «волны» и планирует послать в эту областьдополнительные военные бригады. Обама также дал понять, что он готов продолжать«операции» в Пакистане.
А между тем «волна» не принесетпользы, если только сам подход не будет фундаментально изменен. На настоящиймомент существует огромное противоречие между «Войной с терроризмом», имеющейцелью подавление врагов Америки военными методами, и намерением стабилизироватьситуацию и защитить афганское население. Это противоречие отразилось всуществовании там двух центров активности: американских войск, осуществляющих«операцию “Несокрушимая свобода”» и Международных сил содействия безопасности (ISAF) – сил НАТО,уполномоченных ООН. Несмотря на то, что в различных коммюнике и на форумахвысшие чины в администрации США, НАТО и ООН часто заявляют, что войну вАфганистане нельзя выиграть военными методами, и несмотря на то, что НАТО и СШАякобы применяют «всеохватный» и «всеправительственный» подход, в соответствии скоторым факторы нестабильности в жизни простых афганцев искореняются каквоенными, так и мирными способами, тема международной интервенции по-прежнемупонимается в терминах традиционной концепции безопасности, при которойстабилизация ситуации в государстве осуществляется по большей части военнымпутем, а охота за террористами и повстанцами приоритетна по отношению к защитемирного населения.
На наш взгляд, требуется иное. Ноне вывод войск, так как это значило бы оставить мирных афганцев на милость«Талибана», милитаристов и наркоторговцев, нужен новый подход к безопасностичеловека, сфокусированный на защите каждого жителя Афганистана, а такжесоседних государств.
Ситуация в Афганистане непредвещает ничего доброго. За последние три года мирное население, которое такжебольше всех страдает от возрождающегося «Талибана», оказалось в эпицентреусилившегося вооруженного конфликта между силами НАТО и повстанцами.Кинетические операции, проводимые легковооруженными сухопутными ВС при мощнойогневой поддержке, неизбежно приводят к многочисленным жертвам среди мирногонаселения и к так называемому «сопряженному ущербу». Американцы возлагаютбольшие надежды на воздушные атаки, и это объясняется тем, что в этой огромнойстране недостаточно вооруженных сил, и тем, что защита войск приоритетнеезащиты мирных афганцев. О приоритетах этой войны свидетельствует и тот факт,что, как нам известно, за ноябрь 2008 г. войска коалиции потеряли 1011 человек,а по поводу жертв среди мирного населения вообще нет официальной статистики.Вероятно, они исчисляются тысячами от прямых обстрелов, и при этом еще большепогибает от побочных эффектов войны, например, болезней и бездомности.
Афганцы, помимо того, что онисейчас страдают от насилия, находятся в числе беднейших народов в мире.Согласно индексу развития ПРООН (Программы развития Организации ОбъединенныхНаций) за 2007-2008 гг., Афганистан занимает 174-е место из 178. Даже послесеми лет восстановления и развития (при внешней поддержке) огромный процентнаселения страдает от нехватки жилья, чистой воды, электричества и не может позволить себе многиепродукты питания из-за роста цен. Процент неграмотности и материнскойсмертности среди афганских женщин один из самых высоких в мире, а безработицавсё еще колеблется в районе 40-70%, и шансов на улучшение мало.
По-прежнему, Афганистану помогаютмало, гораздо меньше, чем требуется. Та небольшая помощь, которую Афганистанвсё-таки получил, по большей части определяется не спросом, а предложением иотражает предпочтения доноров, а не реальные нужды населения. Отчет поэффективности гуманитарной помощи Оксфордского комитета помощи голодающим(OXFAM) / Ассоциации по координации возрождения Афганистана (ACBAR), опубликованный впрошлом марте, содержащий множество критических замечаний, указывает, что изпервоначально обещанных 39 млрд. долларов поступило только 15 млрд. Из них«ошеломительные» 40% вернулись странам-донорам в виде доходов компаний изарплат консультантам. Более половины международной гуманитарной помощиограничено государственными правилами о закупках, которые требуют, чтобыресурсы и услуги покупались в стране-доноре.
В экономике Афганистана главныйисточник средств – это наркоторговля. По данным за 2007 г., афганские поставкиопиума по всему миру достигали 93%, что составило 52% от валового внутреннегопродукта страны в рамках законного производства (ВВП) и 33% от общего ВВП.Последний отчет Управления ООН по борьбе с наркоманией и преступностью (УНПООН) прогнозирует на 2008 г. еще больший рост производства в южных областяхстраны, больше всего пострадавших от повстанцев. Наркоторговля,предположительно, финансирует больше трети операций «Талибана». Это сталоглавной статьей дохода для полевых командиров, боевиков и криминальныхорганизаций, а также для государственных чиновников, включая полицию.
США выступают сторонникамиопрыскивания наркопосевов с самолетов, хотя ООН, НАТО и афганское правительствовозражают против этого, так как в этом случае крестьяне могут перейти насторону повстанцев и начать поддерживать «Талибан». За неимением иных средств ксуществованию, крестьяне видят в разведении мака единственный способ обеспечитьсвоим семьям благосостояние. И даже в этом случае они получают менее 20% отобщего дохода с наркоторговли, а остальное идет к сети наркоторговцев,спекулянтов, коррумпированных госчиновников и корыстных военачальников. Еслипрограммы по уничтожению маковых полей будут педалироваться, это только ещебольше возмутит и без того уже нестабильные провинции. Ситуацию осложняет то,что в наркоторговлю вовлечены многие госчиновники, а правительство не может ихза это покарать. К началу 2007 г. ни один высокопоставленный государственныйчиновник еще не преследовался за коррупцию в связи с наркоторговлей.
Власть правительства Карзаяпрактически не распространяется за пределы Кабула. Влияние бывших полевыхкомандиров и бевиков, чьи злоупотребления и жестокость только форсировалипереворот, организованный «Талибаном» в 1990-х гг., возрастает, создаваяатмосферу страха, террора и полного отсутствия законов. Когда в 2001 г. вооруженные силыКоалиции под предводительством США надеялись, что антиталибские партизанскиеотряды расправятся с «Талибаном», это только усилило власть этих действовавшихизолированно полевых командиров. Во время Боннского процесса они в качествевознаграждения получили места в правительстве. Это только закрепило традициюбезнаказанности и успешно подчинило государство этим полевым командирам.
Ни в чем это не проявлялось стакой очевидностью, как в случае с афганской полицией, которая находится вполном распоряжении полевых командиров и которая всё чаще используется дляподавления и грабежа мирного афганского населения. Кроме того, международныевооруженные силы переориентировали ту же самую полицию с правоохранительныхзадач на борьбу с повстанцами. Такое изменение приоритетов еще сильнееобесценило главную функцию полиции – защиту населения и поддержание правовыхнорм, что повлекло за собой еще большее недоверие к ней.
Как и полиция, система правосудия страдает отнеобузданной коррупции, недостатка человеческого капитала и зачастуюподвергается политическому давлению. Это приводит к вакууму, который во многихобластях Талибан с охотой заполняет своими параллельными правительствами. Ихсуровая судебная система оказывается более предсказуемой и надежной, чем коррумпированное,медлительное и неэффективное официальное правосудие. Они немедленно выпускаютпостановления по целому ряду уголовных и гражданских дел, включая земельные исемейные споры, споры о долговых обязательствах, грабежи и убийства. По сути,они выполняют основополагающие управленческие задачи, которыми должнызаниматься полиция и судебная система.
Кроме того, «Талибан» проявляетбольшее мастерство в использовании разнообразных СМИ, преувеличивая своисильные стороны, представляя себя в роли национального движения и играя назаконных жалобах местного населения. Стремясь к более широкой народнойподдержке, ««Талибан»» взывает к национальным и религиозным чувствам граждан, ис этой целью ставит этот конфликт в контекст войны за ислам. Обращения, озвучиваемые«Талибаном», неизменно просты и представляют его в виде справедливой – вотличие от коррумпированного правительства Афганистана – силы. Правительство имеждународные войска, наоборот, обычно используют оперативно-стратегическуюсистему коммуникаций, выраженную в форме указаний «сверху», которые зачастуюнепоследовательны и в целом противоречат бытовому опыту простых афганцев.
В отличие от полиции и судебнойсистемы, Афганской национальной армии (АНА) по большей части удаетсязавоевывать уважение и доверие простых афганцев, и ныне она считается наименеекоррумпированным из развивающихся институтов страны. Хотя АНА формироваласьпрактически «с нуля», сегодня она насчитывает 70 000 человек, и в ближайшиепять лет планируется расширить ее до свыше 130 000 человек. Но, несмотря нарастущий профессионализм, для борьбы с мятежами этой армии до сих пор нехватает ни умений, ни ресурсов. И действительно, недавний правительственныйдоклад США выявил, что армия страдает от критической нехватки снаряжения, неспособнапроводить операции без поддержки международных войск и отличается высокимуровнем дезертирства.
На оперативном уровне, работамеждународных сил в Афганистане остается разобщенной и страдает от недостаткапоследовательности и слаженности действий. Эта путаная международная структураоказалась крупнейшим препятствием на пути операций в Афганистане. Разногласия,соперничество и вражда между различными группировками международных сил (то,что было названо «организационным трайбализмом») мешало выработке связныхстратегических принципов и интеграции различных частей работы по стабилизации ивосстановлению. Само количество участников процесса усложняет развитиеструктур, отвечающих за координацию. Помимо двух отдельных групп войск, естьеще несколько агентств ООН, трое специальных гражданских представителей (ООН,ЕС и НАТО), десятки двусторонних агентств по развитию и тысячинеправительственных организаций и подрядчиков, участвующих в восстановлениистраны.
И, наконец, следует, разумеется,упомянуть, что война продолжает распространяться. Хотя шесть соседнихгосударств обещали невмешательство, подписав в 2002 г. Кабульскую декларацию,они продолжают поддерживать связи со своей клиентской сетью в Афганистане,которые могут в случае чего дестабилизировать страну. Укрытие и база повстанцевна пакистанской территории, где они вербуют новых членов, продолжает оставатьсяодной из главных угроз стабильности в Афганистане. Недавние атаки в Мумбаивыявили сложные региональные разветвления этого продолжающегося конфликта.
Что здесь можно сделать? Какпротивопоставить этим колоссальным проблемам подход, в основе которого лежитбезопасность человека?
Прежде всего, гуманистическийподход к безопасности должен положить конец воздушным атакам ипереориентировать военную тактику: вместо того чтобы нападать на повстанцев,нужно защищать население и работать на местном уровне. В США говорят о том, чтогенерал Петреус воспользовался подобным подходом, ориентированным на население,в ходе «волны» в Ираке. Но, не говоря уже о том, что эффективность самой этой«волны» находится под большим вопросом, применить это в Афганистане было бы ещетруднее: тамошнее население гораздо более рассеяно, а по территории труднеепробираться. Для этого потребуется иной тип сотрудничества с местнымнаселением: сначала нужно учредить систему местных властей, которые бы защищалиправа гражданского населения и отвечали бы за соблюдение правопорядка. Далее,нужно разработать новый инструктаж, чтобы войска в сотрудничестве с местнымгражданским руководством смогли понять и начать разрабатывать адаптированные кместным условиям стратегии и тактики безопасности. Только путемнепосредственного сотрудничества и открытого, прозрачного сотрудничества сместным населением они смогут принять участие во всеобщем гуманистическомпроекте безопасности, который заслуживает репутацию законного мероприятия вглазах общественности, уменьшит число повстанцев и создаст условия дляразвития.
Во-вторых, необходимо как можнобыстрее перераспределить экономические и военные ресурсы и сосредоточиться, впервую очередь, на том, чтобы обеспечить местное население коммунальнымиуслугами и законными способами заработка. Лидеры НАТО постоянно твердят оважности восстановления страны, но они видят в нем дополнение к военнымдействиям и жалуются, что штатские для этого слишком мало делает. Но безбезопасности деятельность в экономической сфере невозможна; экономика начнетсятолько при условии, что подход к безопасности изменится, и его главнымприоритетом будет защита и стабилизация. Легитимные способы заработка включают,в частности, наличие каких-нибудь сельскохозяйственных альтернативнаркопроизводству или легальное производство опиума в медицинских целях(например, для производства кодеина или морфина), как предложила французская НПОSenlis.
В-третьих, и для безопасности, и для организациидействующей легальной экономики необходимо учредить легитимную политическуювласть и покончить с привычной безнаказанностью. Грядущие выборы в Афганистанев 2009 и 2010 гг. могут дать новую возможность вернуть доверие населения; дляэтого нужно исключить кандидатов, замешанных в зверствах или имеющих связи сорганизованной преступностью, в случае необходимости последовательно предъявляяим официальное обвинение и отводя их кандидатуру; в ходе предыдущих выборовэтого не делалось. Помимо отвода кандидатов, крайне важно предоставитьтехнические и финансовые возможности, чтобы с их помощью обеспечить полноценноефункционирование органов правопорядка (что включает надлежащие процедурыотстранения полицейских и судей) которые бы работали по правилам, иминистерства внутренних дел, обеспечивающее качественный надзор. Кроме того,необходимо продолжать создание и укрепление легитимной и самостоятельной армии,которая бы постепенно заменила собой международные вооруженные силы. Этопомогло бы также бороться со слухами о постоянных базах США и долгосрочнойоккупации, которые успешно используются повстанцами в целях пропаганды и сеютбеспокойство в соседних с Афганистаном странах.
Легитимность, помимо прочего, предполагает вовлечение вполитические процессы простого афганского населения, особенно женщин. Это бытакже значило найти «точки соприкосновения» с повстанцами (с которыми возможнодостичь примирения). Большинство рядовых повстанцев – это люди, недовольные своейжизнью: у них нет работы, и им надоели коррупция и слабое правительство.Необходимо переосмыслить оперативно-стратегическую систему коммуникации, чтобыона выражалась не в указаниях «сверху», а была бы настоящим посредником,передающим недовольство афганцев не только через СМИ, но и в форме общественнойполемики, на местных советах и других безопасных форумах.
В-четвертых, нужно придать ООН статус главного органа,координирующего стратегию, обеспечивающего руководство и задающего направление.Кроме того, США должны подписать с афганским правительством соглашение остатусе своих войск, участвующих в операции «Несокрушимая свобода», идействовать в рамках полномочий ООН. Законодательный вакуум развязал рукиамериканским войскам, что привело к необоснованным арестам, применению пыток ибезответственному отношению к потерям среди мирного населения.
Наконец, необходимо создать многостороннюю региональнуюсистему, куда бы входили правительства и гражданские общества всех соседних (ине только соседних) государств. Без переговоров с Ираном, Пакистаном, Индией игосударствами Средней Азии мир и стабильность в регионе будут оставатьсяиллюзией.
Сможет ли администрация Обамы добиться всего этого всотрудничестве с союзниками по НАТО? Есть риск, что охота за Осамой бен Ладеномбудет и дальше оставаться стержнем этой истории, а так называемая стратегия,ориентированная на население, будет рассматриваться новой администрацией каксредство к достижению цели – победить «Аль-Каиду». Пока не изменятся приоритетыи защита афганцев не станет столь же важной задачей, как защита американцев,придется ожидать худшего: конфликт распространится по всему региону и,вероятно, в устрашающей форме обратится на Запад, как это произошло в Мумбаи.
МэриКалдор - профессор глобального управления (Лондонская школа экономики), членгруппы по изучению безопасности человека, готовящей материалы для верховногопредставителя ЕС по внешней политике и безопасности Хавьера Соланы.
МарикаТерос работает вместе с Мэри Калдор в Центре изучения глобального управленияпри Лондонской школе экономики. Она готовиться защитить диссертацию по военнойполитике США.
