4октября 2010 года на сайте правительства Российской Федерации был опубликованполный текст «Стратегиисоциально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до2025 года» с таблицами и приложениями. Учитывая тот факт, что СеверныйКавказ по-прежнему остается самым неспокойным и нестабильным российскимрегионом, неудивительно, что недостатков в комментариях по поводу новойСтратегии не было. Однако, как это часто бывает со значимыми документами,журналисты и эксперты предпочитают комментировать не сам текст, а излагатьнекие устоявшиеся информационные тренды. Так было и в случае с Майендорфскойдекларацией по Нагорному Карабаху, и с докладом Комиссии Хайди Тальявини поГрузии (который вообще состоял из более чем тысячи страниц), и с инициативойДмитрия Медведева по выработке нового Договора о европейской безопасности.Добавим к этому, что контекст, в котором тот или иной документ появляется,часто не рассматривается, упускается из виду. Как следствие - игнорирование«коридоров возможностей» (а политика - это искусство возможного). В итоге мыполучаем «анализ в пересказах и в изложениях», что в действительности неувеличивает наше понимание происходящего, а лишь уменьшает. Появление же северокавказскойСтратегии – факт тем более примечательный, что не является характерным дляроссийской политики (и внутренней, и внешней). Многие подходы Кремля и Белогодома мы вполне можем описать и даже попытаться дать им адекватные дефиниции.Однако проблема в том, что по большей части эти подходы не вербализованы самиминосителями власти, что в значительной степени затрудняет их восприятие каквнутри страны, так и за ее пределами. Так что же представляет собойСтратегия-2025, 108-страничный текст (с вложениями он составляет 118 страниц 14-мшрифтом)?
Начнемс «внешней критики» этого источника. В начале двухтысячных о Северном Кавказероссийские власти говорили часто и охотно. Однако этот разговор строился вокругнескольких тем. Первая тема - Кавказ как площадка международного терроризма, накоторой Россию испытывают на прочность. При этом в зависимости от политическойконъюнктуры образы «международных террористов» менялись. Иногда в их обликевдруг проглядывали грузинские черты, иногда – афганские, а иногда вдругстановилась очевидной причастность «коварного Запада». Впрочем, роль Запада всеверокавказских делах трактовалась двойственно. С одной стороны, в нем видели«естественного союзника», пострадавшего от происков «третьего мира», а с другой- непонятливого и докучливого партнера, пытающегося «навязать нам» какие-тоневерные представления (или «двойные стандарты»). Вторая тема - стремительностабилизирующийся Кавказ, образ, практически подмененный Чечней под мудрымводительством отца и сына Кадыровых. Попытки как-то разнообразитьсеверокавказскую проблематику предпринимались. Самым ярким примером в этом рядумы можем назвать выступления полпреда президента на Юге Дмитрия Козака (занималэтот пост в сентябре 2004 - сентябре 2007), который пытался акцентироватьвнимание и своего непосредственного начальства, и общественности на проблемахклановости, управленческой неэффективности региональных администраций (вособенности, в условиях бюджетной зависимости от федерального центра). Однаковнутренний дискурс, по крайней мере, до середины прошлого года, был вне фокусавнимания правящей элиты страны. Ситуация стала меняться с лета 2009 года, когдастали ощутимы несколько моментов. После такой пиар-акции, как отмена контртеррористическойоперации в Чечне, количество терактов в республике не уменьшилось. Более того,диверсионно-террористическая активность распространилась и на соседниереспублики Дагестан и Ингушетию. Летом 2009 года было совершено дерзкоепокушение на президента Ингушетии Юнус-Бека Евкурова (которое на время вывелоего из строя), а также убийство главы МВД крупнейшей северокавказскойреспублики - Дагестана Адильгирея Магомедтагирова. Все это требовало какого-товнятного объяснения. Дальше было уже просто невозможно пробавляться рассказамипро стремительную стабилизацию региона, которому «кое-кто порой мешает».
Некимповоротным пунктом от «внешней» истории к истории «внутренней» сталовыступление Дмитрия Медведева 9 июня 2009 года в Махачкале. В ходе него президентРФ заявил о «системных проблемах», существующих в северокавказском регионе.Фактически впервые после 90-х власть устами первого лица в государстве заявила,что причиной социально-политической турбулентности на российском Кавказеявляется не внешнее воздействие, а проблемы внутреннего порядка (коррупция,безработица, бедность населения). Все эти прозрения, однако, не подвигли нипрезидента, ни премьера к пониманию других не менее важных фактов. В частности,оба члена тандема продолжили разговоры о борьбе с «бандитами» и с «ОПГ», какбудто бы нынешние проблемы Кавказа вполне сопоставимы с ситуацией вкаком-нибудь Гарлеме или Бронксе 80-х годов прошлого века. Не получилось ичестного разговора о провалах в управлении Северным Кавказом. Все промахи ипровалы были свалены на региональную и местную власть, федеральная же былавыведена из-под шквального огня критики. Отсюда и экзотические идеи вродевведения особой юрисдикции по делам, связанным с терроризмом. Но, как бы то нибыло, в своем прошлогоднем президентском Послании Медведев назвал Северный Кавказглавной проблемой российской внутренней политики. Тогда же была озвучена другаяидея – создания новой бюрократической структуры, наделенной доверием тандема иответственной за «наведение порядка» на Северном Кавказе.
Витоге 19 января 2010 года произошло явление Александра Хлопонина Кавказу. Содной стороны, это выглядело как новация. За самый нестабильный регион страныстал отвечать не силовик, а менеджер, прошедший школу «Норильского никеля» игубернаторства на Таймыре и в Красноярске. О Северном Кавказе впервые стольчасто стали говорить с использованием другого словаря. Помимо привычных«террорист», «экстремист» в СМИ замелькали упоминания о «кластерах»,«инвестициях», «инновациях». С другой стороны, ни к какой модернизацииназначение Хлопонина отношения не имело. Типично кулуарное выдвижение человека,не имеющего соответствующего опыта. И по соображениям внутрибюрократическойлогики, а не в соответстии с насущными национальными интересами. Добавим кэтому и весьма ограниченный «функционал» нового «главного по Кавказу».Хлопонина в полном смысле этого слова «бросили на хозяйство», не дав емусоответствующих политических полномочий. А какие же, в самом деле, инвестиции/инновациив условиях, которые напоминают военные? В итоге получилось не как лучше, а каквсегда. Значимым сюжетом была признана экономика и социальная сфера. Наразвитие этих сегментов Кремль и Белый дом призвали направить все силы, в товремя как политическая тематика (религиозные отношения, межэтническаяконфликтность) осталась по-прежнему табуированной. Она фактическирассматривается только как «надстройка», производная отсоциально-экономического базиса. Таким образом, сама власть поставила себя вжесткие рамки. Вместо выработки масштабной стратегии развития Кавказа онаограничилась социально-экономической стороной. Спору нет, сферой важной, но всегодняшних условиях политической нестабильности не играющей определяющей роли.Но, как бы то ни было, а 6 июля 2010 года Владимир Путин дал поручение в«двухмесячный срок» подготовить такую Стратегию. Срок хороший для написаниякачественной академической статьи или главы книги/учебника, но не документа,ориентированного на пятнадцатиленюю перспектику. И снова, как в случае сназначением Хлопонина, пошла кулуарная подготовка проекта без серьезнойобщественно-политической дискуссии (поскольку политика у нас признана вещьюненужной, отвлекающей массы от задач экономической модернизации). К 6 сентября2010 года проект Стратегии был готов. В течение неполного месяца он прошелполный цикл от подписания до публикации на сайте федерального правительства.
Азначит, самое время перейти к «внутренней критике» этого документа.Искусственная зауженность целей и задач Стратегиии-2025 видна с самых первых еестрок (они изложены в разделе «Общие положения»). После длинного перечислениядокументально-правовой основы, на которых сей документ базируется, следуеттакой вывод: «Стратегия учитывает современное состояние экономики субъектовРоссийской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа,экономики России, глобальной экономики и перспективы их развития, а такжерезультаты реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение».А как быть с политическим развитием Кавказа? Разве факты терактов, диверсий,этнократическое управление не делают автоматически любой, даже маленькийбизнес-план здесь «рискованным предприятием»? И разве это не стоит брать врасчет будущим инвесторам (если это, конечно, не федеральный бюджет, который отобщественного мнения не зависит)? «Северо-Кавказский федеральный округ имеетблагоприятные условия для развития агропромышленного комплекса, туризма,санаторно-курортной сферы, электроэнергетики, добывающих и обрабатывающихсекторов промышленности, а также развитые транзитные функции. Однако до сих порестественные преимущества остаются нереализованными, поскольку Северо-Кавказскийфедеральный округ по-прежнему не обладает инвестиционной привлекательностью всилу нестабильности экономической и социально-политической обстановки».
Такимобразом, политический фактор упомянут вскользь на втором месте послеэкономического и вовсе не расшифрован. Что означает социально-политическаянестабильность? Это сепаратистская угроза или «религиозное возрождение»,несовместимое с конституционно-правовыми положениями и законами РФ? Опять-таки,представим, что этот текст читает позитивно по отношению к России настроенныйпредприниматель, потенциальный инвестор из-за рубежа. Что сможет он понять втаком вот «введении» в тему? Ничего - кроме стилистики, напоминающей временапартийных съездов, когда при всем нашем естественном богатстве всегда в деловмешивались «объективные и некоторые субъективные факторы». «Главной цельюСтратегии является обеспечение условий для опережающего развития реальногосектора экономики в субъектах Российской Федерации, входящих в составСеверо-Кавказского федерального округа, создания новых рабочих мест, а такжедля повышения уровня жизни населения», - говорит Стратегия. Прекрасная цель! Нов условиях «едва ли не войны» (удачное определение нынешней ситуации, данноеглавой Следственного комитета Александром Бастрыкиным в интервью «Эху Москвы»)такое возможно? Не о теневом же секторе, живущем за счет незаконных илиполузаконных операций, говорится в документе! Между тем, Стратегия-2025 даже неставит задачу институциональных преобразований, то есть создания новой генерациименеджеров, которые могли бы дать возможность экономике дышать, не убивая еесвоими «откатами» и «заносами».
Следующейважной чертой документа является замалчивание многих «диагностическихпоказателей». Любому медику (а равно и антикризисному менеджеру) известно, чтоуспешное лечение возможно только на основе грамотного и качественного диагноза,а не замалчивания истории болезни по принципу «как бы чего не вышло». А какаяже диагностика производится в Стратегии-2025? Основные диагностические оценкидаются в разделе втором «Анализ социально-экономической ситуации вСеверо-Кавказском федеральном округе». Забегая вперед, заметим, что вСтратегии-2025 нет специального раздела, который был бы целиком посвященсоциально-политической ситуации в регионе, хотя бы в привязке к экономическимперспективам. «Большинство субъектов Российской Федерации, входящих в составСеверо-Кавказского федерального округа, в социально-экономическом плане уже сначала 1990-х годов в силу ряда причин объективного характера оказались в числесубъектов Российской Федерации, наиболее подверженных кризису», - читаем вдокументе. А нельзя ли подробнее остановиться на этих причинах? Были ли онитакими же объективными, как в Сибири, на Дальнем Востоке или вЦентрально-Черноземном районе? Ведь все эти регионы страны осуществляли вначале 1990-х гг. переход от централизованной плановой экономики к рынку. Илиже у Кавказа были свои отличительные черты? Опять же хотелось бы четкости впонимании того состояния, в котором находится регион. Между тем, Стратегия-2025дает сравнительную ретроспективу исключительно в «бухгалтерском ключе»(сраниваются цифры падения производства на Кавказе и по России в целом). Но вэтом сравнении нет анализа предпосылок и причин такого падения. Сами же по себецифры мало о чем говорят, к ним требуются качественные пояснения.
«Характернойтенденцией последнего десятилетия является резкое сокращение доли русскогонаселения в Северо-Кавказском федеральном округе вследствие уменьшениярождаемости и увеличения миграционного оттока в другие регионы РоссийскойФедерации. Одновременно отмечается устойчивый рост численности представителейтитульных наций в республиках Северо-Кавказского федерального округа как засчет более высоких демографических показателей, так и за счет оттока русскогонаселения», - констатирует Стратегия. И с этими тезисами трудно поспорить. Нопричина этого – не только рыночные изменения 1990-х годов, но и межэтническиеконфликты (особенно в Чечне), а также утверждение этнократических начал врегиональной власти и отсутствие внятной концепции национального строительствана общегосударственном уровне. Впрочем, межэтническим отношениям вСтратегии-2025 посвящено два неполных - не раздела даже, а подраздела, вкоторых опять-таки помимо общих фраз нет какой-либо содержательной информации. Первыйиз них входит составной частью в раздел второй «Анализ социально-экономическойситуации в Северо-Кавказском федеральном округе». Второй - «Укреплениеобщегражданской идентичности, межнациональных отношений и содействиеэтнокультурному развитию народов» - помещен в конце документа в«оптимистическом» четвертом разделе «Механизм реализации оптимального сценарияразвития Северо-Кавказского федерального округа», напоминающем по своейстилистике «Продовольственную программу» эпохи позднего Леонида Ильича. Впрочем,и здесь диагностические умолчания являются общим местом. «Современнаяобщественно-политическая и этнополитическая обстановка в Северо-Кавказскомфедеральном округе характеризуется рядом выраженных негативных социальныхтенденций, проявлениями этнополитического и религиозного экстремизма, а такжевысоким конфликтогенным потенциалом».
Наверное,при желании любой специалист мог бы найти «целый ряд негативных тенденций» влюбой точке РФ. Есть они и в Москве, и в северной столице РФ (а развексенофобия не является «негативной социальной тенденцией?), и в Поволжье (гдеесть место этническому и религиозному экстремизму). Но отличие Кавказа отПоволжья, двух столиц или Урала в том, что только на территориисеверокавказских субъектов РФ идет «едва ли не война». Между тем, причинытакого развития событий не прописываются в документе стратегической важности.Читателю предлагают догадаться, о чем идет речь. В «аналитическом разделе»Стратегии нет даже «подраздела» о религиозном «возрождении», в то время какведущей формой протестных настроений на Кавказе является радикальный исламизм.Все «межконфессиональные вопросы» включены в подраздел «межнациональныеотношения». А что касается причин роста радикального ислама, то они излагаютсяс пугающей простотой. Это - «импорт радикальных форм ислама на территориюуказанного федерального округа». Что это за такие «импортированные формы»,также непонятно. По крайней мере, из текста это не следует. Ради объективностиможно, конечно сказать, что среди причин распространения экстремистскихвзглядов (Стратегия не делает особой разницы между националистами иисламистами) обозначаются такие, как «широкое распространение коррупции» или «неурегулированностьземельных отношений, порождающая большинство межнациональных конфликтов, в томчисле на бытовом уровне», а также «межэтническая напряженность на фоне слабойобщегражданской идентичности». Но все это опять-таки никак не связывается снеобходимостью институциональных преобразований на Кавказе.
«Сегодняпрекращение оттока и возвращение русского населения на территориюСеверо-Кавказского федерального округа является стратегической задачей. Русскоенаселение для Северо-Кавказского федерального округа не только важнейший факторстабилизации этнополитической ситуации, но и источник высококвалифицированныхкадров, необходимых для обеспечения устойчивого развития этого федеральногоокруга и достижения его инвестиционной привлекательности», - говоритСтратегия-2025. Спору нет, отток русских кадров с Кавказа создает немалопроблем (и это понимают многие представители кавказских, тюркских и другихнародов региона). Но было бы громадной ошибкой сводить всю картину кчерно-белому формату (грамотные/высококвалифицированные русские vs. полуграмотные и дикие горцы). В том-то и проблема, чтоиз региона уезжает экономически активное и состоятельное в профессиональномотношении население. И его «пятый пункт» не является здесь определяющим. Авторэтой статьи лично знает прекрасно образованных кабардинцев, ингушей, чеченцев,лакцев, ногайцев и осетин, оставивших регион ради карьерных устремлений запределами Кавказа. Во многом из-за невозможности вести бизнес, делать научнуюкарьеру и просто жить свободным человеком. В этой связи российскому государствунужна одинаковая забота обо всех своих гражданах, страдающих от произвола,этнократии и терроризма, а не только об одном этносе.
Пересказыватьописания «природного», «производственного» и прочих «потенциалов», изложенные вСтратегии, не хотелось бы, равно как и комментировать «прогностические идеи»относительно роста валового регионального продукта на 7,7% в год вкупе сповальным повышением заработной платы и снижением безработицы. Все это кэкономике имеет весьма отдаленное отношение. Поскольку самый прекрасный«природно-климатический потенциал» без инвестиций и гарантий для них не будетникогда реализован. Примером чему – многие страны Африки, Латинской Америки иОкеании, чьи природые возможности могут присниться любому инвестору только восне. Однако слабая институциональная база, неграмотный менеджмент, коррупция иполитическая нестабильность делают все эти «предпосылки» нереализуемыми.
Такимобразом, Стратегия-2025 пытается решить заведомо нерешаемые задачи. Онаориентирована на экономический рост без ликвидации общественно-политическихпредпосылок, делающих Северный Кавказ взрывоопасным и нестабильным. Этотдокумент словно бы вырывает экономику и социальную сферу из общего непростогоконтекста. Впрочем, разве раньше российские власти не пытались делать то жесамое? В 2001 году они хотели стать частью Запада, кооперируя с ним по вопросамбезопасности и не понимая, что для США и ЕС этого недостаточно, требуютсянеобратимые внутренние изменения. Затем мы стали говорить о модернизации вэкономике, не трогая основ политического устройтсва. Вот, наконец, пришли ктому, чтобы поднимать Кавказ, не меняя институтов управления, ведущих персон,олицетворяющих нынешнюю «главную внутриполитическую проблему страны», непытаясь интегрировать граждан различных этнических групп в рамках политическойнации. Что из этого может получиться? То же самое, что получилось из«антитеррористической Антанты»-2001, и что, скорее всего, получится из «силиконовойдолины-2», поскольку торжество научного знания без свободного творчестванереально. Впрочем, так же нереален динамично развивающийся Кавказ без егокачественного политического и институционального переформатирования.
Автор – приглашенный научный сотрудник (Visiting Fellow)Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон
