Известный мексиканский лозунг "Sufragio efectivo, no reeleccion" ("Подлинное право выбора, нет перевыборам") восходит к 1877 году, когда новый глава страны Порфирио Диас впервые инициировал поправки к конституции, запрещающие переизбрание президента на повторный срок. Впоследствии этот принцип распространился на все выборные должности - от президента до члена муниципального совета. Однако лишь полтора века спустя принятые меры принесли желаемый результат - и в борьбе с однопартийным режимом мексиканская оппозиция победила на честных выборах. "Полит.ру" публикует статью Андрея Гомберга "Эволюция в условиях диктатуры", в которой речь пойдет об опыте преодоления диктатуры и приходе к реальной многопартийной системе в Мексике. Материал опубликован в журнале "Pro et Contra" (2008. № 1), издаваемом Московским Центром Карнеги.
Политическая организация мексиканского государства, в общих чертах построенная по североамериканской модели, вряд ли покажется российскому читателю чем-то совсем незнакомым. Мексика — федерация, в состав которой входят 32 «субъекта» (31 штат плюс столичный федеральный округ — город Мехико). Глава государства — президент, избираемый на шестилетний срок простым большинством голосов путем всеобщего прямого тайного голосования, — является также главой исполнительной власти и в этом качестве формирует правительство страны.
Законодательный орган — Национальный конгресс — состоит из Палаты депутатов и Сената. Депутаты нижней палаты избираются на трехлетний срок по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, несколько похожей на ту, что существовала в России до недавних пор[1]: из 500 членов нижней палаты 300 выбираются по одномандатным округам, а 200 — пропорционально по региональным спискам партий, набравших больше 2 проц. от общего числа действительных голосов (с этой целью страна разделена на пять электоральных регионов). При этом пропорциональный и мажоритарный компоненты избирательной системы взаимосвязаны: при распределении пропорциональных мандатов учитываются результаты выборов в округах, так чтобы число мест в палате у каждой партии отражало распределение голосов избирателей (сходный принцип действует при выборах в германский Бундестаг). В частности, общее число депутатов от партии не должно более чем на 8 проц. превосходить полученную ею долю голосов (если этот показатель превышен за счет депутатов-одномандатников, партия исключается из распределения мандатов по партийным спискам). Кроме того, с целью не допустить полного доминирования какой-то одной политической силы, мексиканская конституция устанавливает норму, согласно которой ни одна партия не может иметь более 300 (из общего числа 500) мест в Палате депутатов.
Смешанная система используется и при формировании Сената. Большинство сенаторов (96 из 128) представляют штаты. На выборах в Сенат каждая партия регистрирует двух кандидатов от штата. Если партия набрала наибольшее число голосов, то в Сенат попадают оба, а третьим сенатором становится первый кандидат из списка партии, получившей второй результат. Еще 32 сенатора избираются по общенациональным партийным спискам в соответствии с пропорциональным принципом и с учетом всё того же двухпроцентного барьера. Сенат, в отличие от нижней палаты, избирается на шесть лет. Таким образом, федеральные выборы проходят каждые три года, как правило, в начале июля, причем раз в шесть лет одновременно избираются обе палаты Конгресса и президент, а на промежуточных выборах — только нижняя палата. Новоизбранный Конгресс приступает к работе в начале сентября, а инаугурация президента проходит первого декабря того же года.
Система продублирована и на уровне штатов, каждый из которых представляет собой небольшую «президентскую республику» с выбираемым напрямую губернатором (в столичном округе — «глава правительства») и однопалатным конгрессом штата (в Мехико — Законодательная ассамблея). В настоящее время штатные легислатуры избираются, как правило, так же, как и федеральные палаты, то есть по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Штаты в основном самостоятельно определяют собственную систему местного самоуправления. Для этих целей они административно делятся на муниципалитеты (города и крупные сельские районы), во главе которых стоят избираемые «муниципальный президент» и «муниципальный совет», что до известной степени воспроизводит организацию вышестоящих уровней власти (впрочем, здесь наблюдается немалое разнообразие).
Особенности мексиканской избирательной системы
На первый взгляд структура мексиканского государства довольно обычна. Но при ближайшем рассмотрении в ней обнаруживается ряд исторически обусловленных особенностей, придающих ей неповторимое своеобразие. Это прежде всего «антиреэлекционизм», то есть запрет на переизбрание, затем доминирование в политической жизни гипертрофированно сильных политических партий и, наконец, существование системы независимых выборных учреждений и трибуналов, которые предназначены, в числе прочего, жестко регулировать ход политических кампаний.
«АНТИРЕЭЛЕКЦИОНИЗМ» Само по себе ограничение числа сроков пребывания на выборных должностях не является чем-то необычным в современных демократических государствах. Однако в Мексике принцип «неперевыборности» заложен в фундамент национальной идеологии и приобрел почти что сакральный статус. Подобно тому, как при советской власти на бланках любых официальных и полуофициальных бумаг можно было прочесть «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!», в мексиканских документах (в том числе и никак не связанных с выборами, таких, например, как разрешение на въезд в страну) можно увидеть стандартную формулу: «Sufragio efectivo, no reeleccion» («Подлинное право выбора, нет перевыборам»).
На практике это означает абсолютный запрет на переизбрание на второй срок подряд, распространяющийся на любую выборную должность от президента до члена муниципального совета. Более того, для участия в выборах все кандидаты обязаны уйти с любых занимаемых ими государственных постов перед началом предвыборной кампании (в результате за несколько месяцев до выборов происходят массовые отставки), а действующим официальным лицам запрещается вести активную кампанию за (или против) кандидатов (в противном случае, как это было в штате Колима в 2003 году, активное участие действующего губернатора в кампании своего преемника может привести к аннулированию результатов выборов).
Притом общественная норма оказывается, по сути, даже строже конституционного запрета. Так, например, закон, не допуская избрания на следующий конституционный срок лица, занимающего данную должность в настоящее время, позволяет возвратиться на нее через один срок. Поэтому среди законодателей распространено последовательное «пересаживание» из кресла федерального в кресло штатного депутата, а из него в кресло сенатора, или наоборот. Но в исполнительной власти случаи возвращения бывшего губернатора на должность хотя и не беспрецедентны, но случаются крайне редко и вызывают волну протестов (когда в 1990-е годы Виктор Сервера, после отставки своего предшественника исполнявший обязанности губернатора штата Юкатан, был избран губернатором, это было воспринято многими как нарушение если не буквы, то духа закона[2]). Такой запрет фактически распространяется и на ближайших родственников действующих глав исполнительной власти. К примеру, попытка сенатора Марикармен Рамирес, жены тогдашнего губернатора штата Тласкала, сменить мужа на этом посту привела к тому, что руководство ее собственной партии оспорило в судe право сенатора на это. Когда же суды все-таки признали победу Рамирес во внутрипартийной борьбе за номинацию, партия отказалась поддержать своего официального кандидата в ее лице, предпочтя победу оппозиции нарушению принципа неперевыборности.
Чтобы понять, как возник столь жесткий «антиреэлекционизм», уместно совершить небольшой экскурс в мексиканскую историю. Лозунг «Sufragio efectivo, no reeleccion» уходит корнями в ХIX век. В 1871 году молодой генерал Порфирио Диас, проигравший перед тем очередные выборы действующему президенту страны Бенито Хуаресу, поднял восстание против главы государства. «Бесконечные силовые, насильственные перевыборы исполнительной власти поставили под угрoзу национальные институты»[3] — так начиналось воззвание взбунтовавшегося генерала. Восстание было подавлено, но после того, как умер Хуарес, Диас в результате новой «революции» становится президентом страны (1877) и инициирует поправки к конституции, запрещающие переизбрание президента на повторный срок. Следуя букве нового закона, в 1880-м Диас передал свой пост новоизбранному президенту Мануэлю Гонсалесу. Однако Гонсалес, приходившийся кумом Диасу и не обладавший собственным политическим весом, оказался в зависимом положении от своего предшественника, который сохранил реальные рычаги власти. Попытка Гонсалеса воспрепятствовать возвращению Диаса в президентский дворец была решительно пресечена последним. В 1884-м дон Порфирио вновь становится президентом, оставаясь на этом посту аж до 1911 года.
На протяжении всего этого периода, в мексиканской историографии именуемого «порфириато», Диас — «великий избиратель», единолично решал вопросы сенаторских и губернаторских назначений. При этом ритуал выборов соблюдался неукоснительно, но практическое участие оппозиции в политической жизни было сведено к минимуму. В 1910-м восьмидесятилетний Порфирио Диас баллотировался на очередной, восьмой, срок подряд. Его оппонентом был кандидат Национальной антиреэлекционистской партии (НАРП) молодой аристократ-спиритист Франсиско Мадеро, вновь выдвинувший старый лозунг Диаса «Нет перевыборам!». Казалось, властям ничего не стоит расправиться с курьезным оппонентом. И действительно, в положенный срок были объявлены результаты, свидетельствовавшие о безоговорочной победе престарелого президента. Когда 20 ноября 1910 года Мадеро, бежавший из-под стражи в США, в пыльном приграничном городке призвал к революции, это впору было воспринимать как очередную донкихотскую выходку страшно далекого от народа политика. Однако одряхлевший режим неожиданно рухнул, и уже в начале мая 1911-го ушедший в отставку Диас отправился в парижское изгнание, а в сентябре того же года президентом страны был избран Франсиско Мадеро.
Антиреэлекционистская революция, начатая Мадеро, на этом не закончилась. Президент Мадеро был убит военными в 1913 году, после чегo страна пережила почти два десятилетия тяжелейшей гражданской войны, в которой, по существу, не было победителя. В революционной конституции 1917-го (действующей с некоторыми изменениями до сих пор) зафиксирован запрет на перевыборы на всех уровнях власти. В 1921 году президентом Мексики стал генерал Альваро Обрегон, лидер вооруженных формирований из Соноры (штат на северо-западе страны). Режим Обрегона был неустойчив, зависел от взаимоотношений с другими «полевыми командирами» продолжавшейся гражданской войны и не мог открыто покуситься на основополагающий революционный принцип сменяемости власти. В 1924-м Обрегон уступил президентский пост другому генералу из штата Сонора — Плутарко Элиасу Кальесу. Скорее всего, предполагалось установление попеременного президентства двух генералов, и действительно, в 1928 году Обрегон вновь был «избран» президентом — и тут же убит.
Неожиданная смерть Обрегона, сделав Кальеса бесспорным первым лицом в стране, вместе с тем поставила его в сложное положение: ему некому было передать президентство. Сам принцип неперевыборности оставался неприкосновенным, поэтому Кальесу, чтобы выйти из сложившейся ситуации, потребовалось создать новые институты, посредством которых он сохранил бы власть, не будучи президентом. Таким институтом стала Партия национальной революции, более известная под своим позднейшим названием Институционно-революционной партии (ИРП) — Partido Revolucionario Institucional, PRI. Эта партия стала площадкой для разрешения разногласий, – не прибегая к оружию, – между революционными командирами. Кальес в своей новой роли «максимального вождя революции» мог теперь опираться на контролируемые партийными генералами военно-политические силы.
Новый режим продемонстрировал свою устойчивость, жестко расправившись с Хосе Васконселосом — популярным оппозиционным кандидатом на президентских выборах 1929 года (правда, выборами их можно было называть лишь с изрядной долей условности: происходившее шокировало даже мексиканскую общественность тех лет, казалось бы привычную к излишествам времен «порфириато» и гражданской войны). На протяжении шести лет (1928—1934) страну последовательно возглавляли три более или менее марионеточных президента (про одного из них говорили, что он узнал о собственной отставке из утренней газеты). Фактически же правил Кальес, чья власть никем не оспаривалась. Но роковой ошибкой «максимального вождя» стало выдвижение на президентский пост в 1934-м генерала Ласаро Карденаса — сильного регионального военного лидера из числа тех, кто участвовал в формировании правящей партии. В течение первых двух лет своего президентства Карденас успешно переключил партийный механизм на себя. Попытка Кальеса оспорить власть законного президента закончилась его изгнанием из страны.
Если революция установила принцип неперевыборности в качестве элемента национальной идеологии, то Карденас впервые воплотил этот принцип в жизнь, создав реальный прецедент. Даже не пытаясь остаться у власти, он в 1940 году уступил свой пост (и власть) другому революционному генералу. Это и положило начало уникальной практике регулярной мирной передачи власти в условиях недемократического режима. В отведенные ему шесть лет каждый президент мог рассчитывать на лояльность партийного аппарата, успешно обеспечивавшего контроль над страной. В положенное время президент («великий избиратель») назначал преемника. «Выборы», следовавшие за этим, лишь оформляли заранее принятое абсолютным правителем решение. Но после принятия новым президентом присяги его предшественник навсегда лишался возможности серьезно влиять на политическую жизнь страны.
При этом любая попытка сохранить за собой (или своей семьей) власть воспринималась не просто как нарушение устоев, а как угроза узурпации и потому пресекалась на корню. По этой причине, скорее всего, был отравлен Максимино Авила Камачо, попытавшийся сменить в президентском дворце своего брата Мануэля. И хотя детали не известны, но президент Мигель Алеман, начавший было поговаривать о возможном втором сроке, очень быстро отказался от этой ставшей небезопасной идеи.
Абсолютный запрет на переизбрание обеспечивал стабильность режима. Ограниченный шестью годами срок правления оставлял недовольным из числа членов правящей партии надежду на то, что в будущем они могут оказаться у государственного руля, делая тем самым сравнительно непривлекательными попытки внепартийной политической борьбы. При этом запрет на переизбрание нижестоящих должностных лиц открывал возможности для карьерного роста большего числа партийцев. И если в 1930—1940-е партийные расколы (пусть и кратковременные) еще случались, то после неудачи президента Мигеля Алемана продлить в начале 1950-х годов свои полномочия партийное единство не подвергалось серьезным угрозам вплоть до второй половины 1980-х.
Тем самым идеологический «антиреэлекционизм» мексиканской революции заложил основу для одного из самых успешных однопартийных режимов ХХ века. Институционно-революционная партия, основанная в тактических целях Кальесом в 1929 году, оставалась у власти вплоть до 2000-го, когда после десятка лет постепенной демократизации политической системы на пост президента был, наконец, избран оппозиционный политик. Отказ от перевыборов должностных лиц никак не предотвратил установления политической диктатуры, но позволил системе успешно эволюционировать и видоизменяться на протяжении 70 лет.
Современная мексиканская демократия не только унаследовала от прежнего режима принцип неперевыборности, но и дополнила его осуждением идеи «преемничества». Любое участие действующей исполнительной власти в избирательном процессе воспринимается в современной Мексике как попытка возродить единодушно осуждаемую практику ритуальных «государственных выборов» времен старого режима. Характерно, что одним из главных нарушений избирательного законодательства, признанных судом, на президентских выборах 2006 года было публичное заявление тогдашнего президента страны Висенте Фокса о его политических предпочтениях: он заявил, что не хотел бы избрания одного из кандидатов на президентский пост.
ПАРТИИ Побочным эффектом действия принципа неперевыборности стало повышение роли политических партий в Мексике. Необходимость каждые 3—6 лет уходить со своего поста или менять его на другой резко ограничивает либо даже лишает политического деятеля возможности провести в жизнь долгосрочную стратегию. Любой публичный политик, как бы ни была велика его личная популярность или харизма, должен регулярно представать перед новым, незнакомым с ним электоратом, что естественным образом усиливает значение хорошо узнаваемой партийной принадлежности. На это же работают и другие особенности мексиканской правовой системы. В частности, законодательство, как федеральное, так и почти всех штатов (за исключением Юкатана), не предусматривает самостоятельного выдвижения кандидатов помимо тех, что зарегистрированы от политических партий. И хотя регистрация новых партий достаточно проста, щедрое государственное финансирование достается в первую очередь тем из них, что уже существуют, — на основании результатов, достигнутых на предыдущих выборах.
А партии действительно получают от государства немалые деньги. Так, в «невыборном» 2005-м только на текущую (непредвыборную) деятельность федеральным партиям было выделено свыше двух миллиардов мексиканских песо, что эквивалентно примерно 200 млн дол. США (три крупнейшие партии получили почти 3/4 этой суммы, а двум новозарегистрированным достались крохи — около 1,5 проц.)[4]. Стоит добавить, что в годы, когда проходят избирательные кампании, партии получают дополнительное финансирование (а штатные и местные партийные организации финансируются отдельно — из бюджета штатов). При этом как общие объемы финансирования, так и формула, по которой оно распределяется между партиями, устанавливаются не законом, а конституционной нормой[5]. В то же время законодательство резко ограничивает негосударственное партийное финансирование.
Чтобы сохранить регистрацию, партии требуется набрать не менее двух процентов на выборах либо президента, либо одной из палат Конгресса. Партии, не преодолевшие этот порог, фактически распускаются. Но однажды набрав два процента голосов, партия получает право вступать в коалиции с более крупными партнерами, что, как правило, гарантирует ей дальнейшее выживание (по крайней мере, так было до последних реформ избирательного законодательства, последствия которых для малых партий еще предстоит оценить).
На текущий момент в Мексике зарегистрировано восемь общенациональных партий, в том числе три крупных: уже упомянутая ИРП, правокатолическая Партия национального действия (ПНД) и левосоциалистическая Партия демократической революции (ПДР). Помимо них существует еще пять сравнительно мелких партий, сумевших сохранить регистрацию на предыдущих выборах; по меньшей мере, две новых протопартии находятся на стадии регистрации. (Во многих штатах есть, кроме того, местные партии, зарегистрированные на штатном, а не федеральном уровне и имеющие право участвовать только в штатных и муниципальных выборах; правда, большой роли такие партии пока не играют.)
«Старая добрая» ИРП вот уже скоро восемь лет не у власти. На последних общефедеральных выборах, в 2006 году, ее кандидат пришел к финишу только третьим, набрав менее четверти голосов избирателей. Худший в истории результат был получен ею на выборах в Конгресс. Тем не менее ИРП остается крупной политической силой страны, ее членами являются губернаторы 18 штатов, а внутрипарламентская ситуация делает голоса фракции ИРП решающими при принятии многих решений.
На протяжении десятилетий членство в ИРП служило фактически пропуском в мексиканскую политику, что в конечном итоге обусловило идеологическую неустойчивость партии. Формально левая по своей направленности организация (ИРП давний член Социнтерна), начиная с президентства Мигеля де ла Мадрида (1982—1988), ушла заметно вправо. Внутри нее в 1980—1990-е резко усилилось «технократическое» крыло, ориентированное на экономическую либерализацию и интеграцию с США. Но после того, как ИРП потеряла власть, технократы в значительной мере утратили свои позиции, и партия постепенно возвращается к своим левым истокам. Тем не менее ИРП по-прежнему остается в центре мексиканской политической жизни. Как и в былые времена, партия ассоциируется с мексиканским государством и патриотизмом. Достаточно сказать, что мексиканский триколор до сих пор остается партийным символом на избирательных бюллетенях: получается, что, голосуя против ИРП, избиратель голосует против национального флага.
Но нынешней ИРП, по воле исторических обстоятельств вынужденной конкурировать с другими политическими силами, далеко до прежней партии власти, какой она была. На протяжении десятилетий эта партия представляла собой отлаженную машину по производству гарантированного электорального результата. Режим всегда придавал большое значение избирательному ритуалу, и роль ИРП в нем была первостепенна. Партийная машина не ограничивалась публикацией результатов; она выводила народ на предвыборные демонстрации и «загоняла» на избирательные участки — когда патриотическими призывами, когда подкупом, когда силой. Если же это не помогало, в ход шли подложные избирательные удостоверения, многократное голосование и «творческий» подсчет голосов.
Впрочем, вышесказанное не означает, что правящая партия не пользовалась популярностью. Режим, основанный победителями в гражданской войне и унаследовавший революционные лозунги, во многом отражал господствующие общественные настроения. Радикальные перемены послереволюционных десятилетий (ассоциирующиеся во многом с именем президента Карденаса) пользовались широкой поддержкой населения. Аграрная реформа, наделившая крестьян землей за счет крупных землевладений, и национализация нефтедобывающей промышленности (ранее в основном принадлежавшей иностранным компаниям) до сих пор в глазах большинства мексиканцев являются величайшими достижениями национальной государственности. И пусть общинная собственность на землю, укрепившаяся в результате аграрной реформы, до сих пор оказывает не самое благотворное влияние на экономическое развитие сельских районов, а конституционный запрет частных инвестиций в топливный сектор может превратить Мексику из экспортера в импортера нефти, однако в общественном мнении до сих пор сохраняется устойчиво положительное, можно даже сказать, сакральное отношение к карденистским реформам, что делает почти невозможным их пересмотр.
В более поздние годы режим ассоциировался со стабильностью и заметным экономическим прогрессом. За десятилетия правления ИРП, ставшие самым продолжительным мирным периодом в истории страны, заметно выросли и доходы, и уровень жизни населения, был создан внушительный средний класс. Пусть и не сразу были заложены основы современных систем здравоохранения и социального страхования, что привело к ощутимому увеличению продолжительности жизни. Постепенно революционные генералы, уступив место гражданским бюрократам, отошли на второй план, а с ними и угроза военного вмешательства в политику. Для Латинской Америки, где военные перевороты не редкость, уже одно это немалое достижение. По сравнению, например, с советским режим ИРП был довольно терпим. Так, в большинстве случаев уважалась университетская автономия, допускалась (в ограниченной, но неизмеримо большей, чем в СССР, мере) независимая журналистская деятельность. Правительства ИРП проводили вполне независимую (и популярную внутри страны) внешнюю политику. Не удивительно, что интеллигенция, к тому же материально зависимая от государства, находила немало созвучного своим представлениям в идеологии и практике правящего режима. Столь же естественно и то, что власти пользовались поддержкой деловых кругов, которых устраивала и политическая стабильность, и проводимая под лозунгами патриотизма протекционистская политика, призванная защитить национальную промышленность от конкуренции со стороны иностранного бизнеса.
Особую роль играл теснейший симбиоз правящей партии с профсоюзами, ставшими одним из столпов режима. В обмен на заметную роль в партийном и государственном аппарате (и на помощь государства в борьбе с альтернативными рабочими организациями) профсоюзное руководство, на протяжении многих десятилетий практически бессменно возглавлявшееся Фиделем Веласкесом, обеспечивало надежный контроль над рабочим движением.
Оппозиционная деятельность в тогдашних условиях казалась безнадежным делом, но оппозиция тем не менее имелась. Крупнейшей оппозиционной партией была основанная в 1939 году Партия национального действия. Изначально она имела как религиозное (католическое), так и либерально-рыночное крыло, но последнее с течением времени заметно ослабло: большинство деловых людей предпочитали иметь дело с «социалистами» из правящей партии, а не с безнадежными аутсайдерами.
Оплотом партии оставались верующие католики, для которых был неприемлем светский, подчеркнуто антиклерикальный (а порой, особенно в ранние годы, и попросту атеистический) режим ИРП. Значительная часть католического духовенства, пусть и неявно (его участие в политической деятельности было запрещено законом), поддерживала партию. Консервативно-католическое течение обладает немалым влиянием в партии до сих пор.
Из года в год «панисты» (от PAN — аббревиатуры названия партии) упорно выставляли кандидатов на всех уровнях власти, распространяли листовки, встречались с избирателями, фиксировали бесконечный поток нарушений закона, судились, были преследуемы властями, а порой и просто биты — и проигрывали, проигрывали, проигрывали (нынешний президент страны Фелипе Кальдерон провел детство, участвуя в безнадежных кампаниях своего отца, одного из основателей партии, более десятка раз баллотировавшегося на всевозможные посты). Безысходная самоотверженность активистов партии (m sticos del voto — «мистиков голосования», по едкому замечанию президента Адольфо Руиса Кортинеса) была почти религиозной — истовый католицизм многих из них и на самом деле играл не последнюю роль.
На протяжении нескольких десятилетий ПНД набирала в среднем около 10 проц. голосов (во всяком случае, столько «панисты» получали по официальным данным). Им обычно дозволяли провести нескольких своих федеральных депутатов и сельских мэров. Режим всегда мог указать на ПНД (и на кучу более мелких «левых» партий, часть из которых ИРП держала под своим крылом) как на свидетельство процветающей демократии. Позднее (дабы сохранить декоративное присутствие оппозиции, не позволяя ей стать большинством) был даже введен пропорциональный компонент, сначала небольшой, в ранее чисто мажоритарную избирательную систему. Так, на выборах 1976 года (первых и единственных с начала 1950-х, на которых «панистам» не удалось выставить кандидата в президенты) ПНД, по официальным данным, набрала 9 проц. голосов и получила 20 депутатских мандатов за счет пропорционального представительства, а две небольшие левые партии, обе тесно связанные с ИРП, получили 22 мандата (6 проц. голосов); на долю же ИРП пришлись 195 мандатов и 85 проц. голосов. Тем самым было обеспечено декоративное представительство оппозиции, что никак не угрожало позициям партии власти: она получила большинство в 195 из 196 избирательных округов — лишь один округ был уступлен левым союзникам[6].
С середины 1980-х годов непререкаемый политический контроль властей стал ослабевать. Тяжелейший экономический кризис 1982-го вынудил сделать первые шаги в сторону либерализации экономики. Новый президент — Мигель де ла Мадрид заговорил и о политической либерализации. В 1983 году власти признали победу кандидатов-«панистов» на выборах не только в отдельных деревнях, но и в двух главных городах штата Чиуауа (в столице штата победил Луис Альварес, выдвигавшийся кандидатом в президенты страны от ПНД еще в 1958-м). И хотя, как оказалось, режим в дальнейшем вовсе не собирался проводить честные выборы (после откровенной фальсификации результатов выборов губернатора штата в 1986 году мэр Альварес устроил публичную голодовку на главной площади своего города, впрочем, безрезультатную), произошел некий сдвиг: пространство политической деятельности реально расширилось.
Уже отмеченное выше заметное экономическое поправение правящей партии в те годы вызвало недовольство немалой части ее активистов. В 1987-м внутри ИРП возникло «Демократическое течение», к которому примкнул ряд ведущих партийных деятелей, недовольных политикой администрации де ла Мадрида. В 1988 году «Демократическое течение» вместе с группой мелких социалистических партий образовало Национальный демократический фронт, выдвинувший своим кандидатом на пост президента бывшего губернатора штата Мичоакан Куаутемока Карденаса — сына Ласаро Карденаса, одного из основоположников режима.
Внутренний раскол в ИРП (затронувший и аппарат партии на местах, обычно отвечающий за ход выборов), ощутимые последствия кризиса 1982-го и не слишком популярных реформ создали качественно новую ситуацию, которую руководство страны попросту прозевало. Оно безмятежно ожидало победных электоральных результатов, позволив процессу выйти из-под контроля, и спохватилось только тогда, когда дело уже дошло до подсчета голосов. На выборах 1988 года была впервые применена система предварительного компьютерного подсчета. Хотя были заранее приняты меры для предварительной «фильтрации» результатов, в день голосования журналистам удалось обнаружить, куда поступали реальные данные[7]. На протяжении второй половины дня эти данные все увереннее указывали на победу Карденаса. Заметили это слишком поздно, поэтому уже было не до приличий: посреди ночи было объявлено, что «система зависла» (то есть «компьютер сломался»). Через некоторое время результаты все же были объявлены: официальный преемник (Карлос Салинас де Гортари) получил 50,4 проц. голосов против 30,8, «засчитанных» Карденасу, и 17,1 проц. — «панисту» Мануэлю Клотье.
Обнародование официальных результатов вызвало бурю протестов. Режиму, не готовому к силовому разрешению ситуации, пришлось пойти на компромисс. Оппозиция впервые была полноценно представлена в Конгрессе (в Палате депутатов ПНД и Национальный демократический фронт имели теперь 240 мест из 500), получив к тому же определенные гарантии на будущее (уже в следующем году ИРП, впервые в истории, признала свое поражение на губернаторских выборах: губернатором штата Баха Калифорния был избран «панист» Эрнесто Руффо). «Демократическое течение» вышло из партии и вместе с леворадикальными партнерами по Демократическому фронту образовало Партию демократической революции — на сегодняшний день одну из трех основных политических сил в стране.
Несмотря на то что ПДР идеологически мало отличается от ИРП, она считает себя единственной крупной партией на левом фланге мексиканской политики. Клянясь именем Карденаса, партия тем самым ассоциирует себя с «некоррумпированным наследием» революции, с радикальными социалистическими реформами и «антиимпериализмом» 1930-х. И хотя значительная часть ее руководства и партийного актива состояла в свое время в рядах ИРП, объединение с радикально левыми (в том числе резко оппозиционными по отношению к старому режиму) группами позволяет партийным функционерам дистанцироваться от своего прошлого, тесно связанного с однопартийной диктатурой.
В целом унаследованная от «ранней» ИРП национально-социалистическая идеология партии, символом которой является желтое ацтекское солнце — серп и молот были уступлены «передистами» (от аббревиатуры PRD — Партия демократической революции) младшим партнерам из Партии труда, — типична для Латинской Америки и отражает взгляды большого числа, если не большинства мексиканцев.
Если говорить об успехах ПДР, то следует признать, что в столице, где Институционно-революционная партия практически полностью утратила свои позиции и где «передисты», унаследовав и усилив старую партийную машину, борются один на один с «клерикал-либералами» («панистами»), Партия демократической революции доминирует. Но на общенациональном уровне, где под патриотически-социалистическими лозунгами по-прежнему выступают две основные политические силы, главный приз «левым» все никак не достанется. В 2006 году, казалось бы, пришел их черед. Но в итоге их кандидат проиграл «панисту», отстав от него всего на 0,6 проц. голосов.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ Когда голоса избирателей разделяются поровну, это всегда становится испытанием избирательных учреждений на прочность. Выборы 2006-го стали таким испытанием для Мексики. К сожалению, без потерь обойтись не удалось.
Независимый статус избирательных комиссий в стране стал прямым последствием скандальных выборов 1988 года. До этого выборы проводились фактически исполнительной властью: председателем Федеральной комиссии по надзору за выборами ex oficio являлся государственный секретарь внутренних дел (в мексиканской иерархии это традиционно второе лицо в исполнительной власти после президента).
Реформы 1989—1990 годов, формально сохранив за государством ответственность за проведение выборов, учредили независимый Федеральный электоральный институт — ФЭИ (Instituto Federal Electoral, IFE), к чьим функциям наряду с контролем за голосованием были отнесены составление и проверка списков избирателей, регистрация партий и кандидатов, контроль за соблюдением равенства в ходе предвыборных кампаний и т. п.[8] Тогда же был сформирован Электоральный трибунал — полностью автономный суд, ответственный за разрешение всех избирательных споров и жалоб на ФЭИ (в настоящее время центральный трибунал в Мехико — единственная судебная инстанция, разбирающая иски по президентским выборам, и одновременно апелляционная инстанция по искам, касающимся выборов в Конгресс).
Среди неотложных мер, принятых ФЭИ, было создание нового списка избирателей: манипуляции со списками были одним из основных способов достижения нужных результатов на выборах в предыдущие десятилетия. Чуть позднее, в 1992-м, законом был установлен новый, защищенный от подделки, формат избирательного удостоверения (легкость подделки прежних удостоверений, не имевших даже фотографии избирателя, позволяла осуществлять широкомасштабные фальсификации: местные функционеры правящей партии получали перед выборами пачки незаполненных бланков удостоверений, посредством которых партийные активисты могли голосовать многократно). Со временем эти меры в значительной мере сделали невозможными наиболее простые способы фальсификации выборов. Достаточно сказать, что в настоящее время манипуляции со списками почти никогда не фигурируют в качестве повода к оспариванию результатов выборов, а удостоверение избирателя стало основным документом, удостоверяющим личность (в Мексике нет и никогда не было аналога российского внутреннего паспорта). Тогда же, для того чтобы избежать централизованного партийно-государственного контроля над самим процессом голосования, члены участковых избирательных комиссий стали назначаться из числа местных жителей с использованием принципа лотереи (зарекомендовавшая себя с положительной стороны система была несколько модифицирована реформами середины 1990-х и в этом виде действует до сих пор).
Выборы 1994 года — последние при «старом режиме» — оказались драматическими. В разгар предвыборной кампании был при так до конца и не выясненных обстоятельствах убит официальный «преемник» (кандидат от ИРП) Луис Дональдо Колосио. Его смерть поставила правящую партию в трудное положение: конституционно оговоренный период, в течение которого кандидат в президенты не мог занимать государственные посты, уже начался, а оппозиция, имевшая достаточно крупное представительство в Конгрессе, чтобы блокировать поправки к конституции, отказалась менять закон. Тем самым ни один из основных партийных тяжеловесов, близких к президенту Салинасу, не мог участвовать в выборах. Результатом стало выдвижение бывшего министра образования Эрнесто Седильо, ушедшего за несколько месяцев до этого в отставку, чтобы возглавить предвыборную кампанию Колосио, и единственного из близких к действующему президенту лиц, имевшего право баллотироваться на высший государственный пост.
В день выборов правящей партии помогли сочувственная реакция народа в связи с трагической гибелью Колосио и казавшаяся стабильной экономическая ситуация. Седильо без труда победил, причем по тем временам достаточно честно, без очевидного массового подлога при голосовании и подсчете, набрав 48,7 проц. голосов («панист» Диего Фернандес де Севальос получил 25,9, а Куаутемок Карденас, баллотировавшийся на этот раз от ПДР, — 16,6 проц.). И хотя встроенное в систему преимущество правящей партии с ее контролем над государственным аппаратом в центре и на местах сохранялось (по позднейшему определению самого Седильо, выборы были «законными, но неравноправными»), передача власти выглядела вполне легитимной.
Однако эта легитимность оказалась подорванной разразившимся в первые же недели нового президентства острейшим экономическим кризисом (как оказалось, предыдущее правительство скрывало серьезные проблемы, всячески оттягивая неизбежную девальвацию песо до самого дня инаугурации нового президента). Но именно «случайному президенту» Седильо, чье правление началось столь драматически, Мексика обязана установлением полноценной демократии.
Демократические реформы стали одним из основных проектов новой администрации. Их ключевым элементом было предоставление полной автономии ФЭИ и наделение его широкими полномочиями по контролю за ходом электоральных кампаний. Когда проходившие в 1996-м межпартийные переговоры о реформе зашли в тупик[9], президент Седильо воспользовался своим контролем над собственной партией и ее парламентским большинством для проведения пакета реформ через Конгресс. Парадоксально, но депутаты от ИРП в тот день фактически в одиночку проголосовали за потерю власти своей партией.
В результате реформы президент утратил контроль над избирательными органами. Новым ФЭИ теперь управлял совет из девяти человек, формирование которого было отнесено к компетенции Конгресса и политических партий (для назначения совета требовалось одобрение 2/3 голосов членов Палаты депутатов). Члены Совета ФЭИ были избраны в 1997 году на шестилетний срок (без права перевыбора). Возглавил его независимый социолог Хосе Вольденберг, политическая деятельность которого была связана с левыми партиями, оппозиционными ИРП (Вольденберг был одним из основателей ПДР, но отошел и от нее еще в 1991-м). Был избран также и новый состав Электорального трибунала (на десятилетний срок).
Вечером второго июля 2000 года вся Мексика с замиранием сердца ждала объявления результатов очередных президентских выборов. Предварительные результаты не выглядели обнадеживающими для ИРП, но мало кто из мексиканцев не помнил, как «зависла система» за 12 лет до этого. Обстановка в штаб-квартире ИРП была нервной. Наконец, незадолго до полуночи Вольденберг объявил о предварительных результатах, свидетельствовавших о победе оппозиции. Сразу после этого на телеэкранах появился президент Седильо. «Только что… ФЭИ сообщил нам, всем мексиканцам, что уже есть информация, сугубо предварительная, но достаточная и достоверная, что следующим президентом республики будет Висенте Фокс Кесада (кандидат от ПНД. — А.Г.). Минуту назад я позвонил по телефону Фоксу Кесаде, чтобы поздравить его с электоральным триумфом и выразить ему полную готовность правительства, которое я возглавляю, сотрудничать» в передаче власти[10]. После 60 лет сплошных поражений в неравной борьбе «мистики голосования» победили на честных выборах.
Автор данной статьи оказался в Мексике спустя всего четыре дня после этого знаменательного события. Пожалуй, самым поразительным накануне первой мирной передачи власти от партии к партии в современной мексиканской истории было ощущение нормальности, неэкстраординарности происходящего. Правительство продолжало функционировать (до инаугурации нового президента оставалось почти пять месяцев), новоизбранный президент проводил консультации относительно формирования нового кабинета — все происходило, как если бы передача власти была самым что ни на есть обыденным и привычным делом. «Старая гвардия» ИРП, ее, так сказать, «динозавры» обвиняли Седильо в предательстве — когда еще не сложивший свои полномочия президент выступал на открытии первой сессии нового Конгресса, часть депутатов-«приистов» повернулись спиной к трибуне. Но бывшая правящая партия была теперь оппозицией, парламентским меньшинством. В положенный срок, первого декабря 2000-го, Висенте Фокс стал конституционным президентом Мексики.
Результаты выборов 2006 года оказались намного более спорными. На протяжении большей части продолжавшейся почти год кампании казалось, что на этот раз придет черед ПДР. Кандидатом от левых был выдвинут бывший мэр Мехико Андрес Мануэль Лопес Обрадор — популярный харизматичный политик, сумевший за предыдущие годы добиться для своей партии практически полного контроля над столицей. Правда, за пределами Мехико Обрадор вызывал весьма противоречивые чувства, но его популярность в партии была столь велика, что номинацию в качестве кандидата в президенты он получил практически аккламацией: даже традиционный лидер партии Куаутемок Карденас, планировавший очередную президентскую кампанию, в итоге решил свою кандидатуру не выставлять. Тем временем «панисты» выясняли отношения в серии внутрипартийных праймериз (на которых второй человек в правительстве, почти официальный «преемник» президента Фокса, госсекретарь Сантьяго Крил проиграл уволенному Фоксом с поста министра энергетики за «несубординацию» Фелипе Кальдерону). В свою очередь «приисты» вели отчаянную подковерную борьбу, закончившуюся расколом и номинацией Роберто Мадрасо — самого жесткого и самого непопулярного в народе из всех партийных лидеров.
В середине января ФЭИ дал старт официальной кампании. В этот момент преимущество Обрадора, согласно опросам, достигало 10 процентов. «Панисты» начали активную рекламную кампанию, делая упор на опасность избрания кандидата от «левых». Борьба велась жестко: ФЭИ снял с показа несколько рекламных роликов за нарушение норм предвыборной пропаганды. В таких же нарушениях были замечены действующий президент страны и представители торгово-промышленных кругов (позднее Электоральный трибунал признал их высказывания серьезным нарушением закона). В подобной ситуации Лопес допустил ряд ошибок, в частности, в момент падения его популярности он пропустил первые из двух теледебатов между кандидатами в президенты, позволив Кальдерону вырваться вперед. В итоге, по опросам, к началу выборов кандидаты от ПНД и от ПДР пришли вровень.
Второго июля по всей стране были открыты избирательные участки. Свыше миллиона граждан были призваны для исполнения своего конституционного долга в качестве сотрудников избиркомов (по закону, дабы избежать массовых манипуляций, один участок может обслужить не более 700 избирателей — поэтому и требуется так много работников). Помимо них, практически на каждом участке были представители всех восьми зарегистрированных партий; на выборах присутствовало и множество мексиканских и международных наблюдателей. Списки, находившиеся в распоряжении членов участковых комиссий, содержали не только имена избирателей, но и их фотографии. Прежде чем проголосовать, каждый гражданин предъявлял свое удостоверение, в котором делалась отметка (одновременно делалась отметка и в списке), и обмакивал палец в несмываемые чернила. По всей стране были открыты специализированные участки для тех, кто в тот день не мог оказаться по месту постоянного жительства. По окончании голосования члены избиркома пересчитывали бюллетени, заполняли протоколы (выдавая их копии партийным представителям и вывешивая результаты у входа на участок) и по специальным телефонным линиям передавали информацию в систему предварительного подсчета. Запечатанные урны, с протоколами во внешнем конверте, под охраной пересылались в окружные избиркомы для официального подсчета.
Предварительные подсчеты однозначного результата не дали. К концу вечера разница между голосами, поданными за Кальдерона и Лопеса, составила лишь около 1 проц., но при этом отсутствовали результаты со многих участков, где были обнаружены ошибки в протоколах. В положенное время новый председатель ФЭИ Угальде мог только сказать, что результаты не ясны, и потребовал от кандидатов не объявлять о собственной победе до окончания официального подсчета. Сторонники обоих лидирующих кандидатов немедленно нарушили запрет.
Через два дня начали официальный подсчет голосов по округам. Эта процедура не предусматривала пересчета всех бюллетеней, если в протоколах не было очевидных ошибок. В простых случаях предполагалось подсчитывать заново только данные протоколов. Лишь там, где были ошибки или разночтения в копиях протоколов, урны вскрывались и производился пересчет. Запрет на полный пересчет появился в законе не случайно: в день выборов подсчет проводился децентрализованно, и ни на одном участке не могло быть более 700 бюллетеней. За подсчетом следили миллионы сотрудников участков и наблюдателей: повторить эту процедуру было просто невозможно. В каждом из 300 округов, где происходил официальный подсчет, теперь скопились тысячи урн — при полном пересчете трудно было бы избежать подозрений в серьезных манипуляциях.
Когда подсчет закончился, Кальдерон опережал Лопеса на 0,58 проц. голосов. Лопес вновь потребовал полного пересчета. Получив отказ избиркома, он призвал своих сторонников выйти на демонстрации. При поддержке столичных властей его сторонники разбили палаточный лагерь от Национального дворца во всю длину Пасео де ла Реформа (московским эквивалентом был бы лагерь от Кремля до Речного вокзала, блокирующий на пару месяцев движение по Тверской и далее по Ленинградскому шоссе).
ПДР подала в Электоральный трибунал сотни исков. В ходе следствия трибунал дал указание пересчитать бюллетени еще на 10 проц. участков и отменил результаты на многих из них: разрыв сократился, но незначительно — до 0,56 процента.
Лопес отказался признавать результаты и 20 ноября объявил себя «легитимным президентом». Его сторонники в Конгрессе (ПДР получила лучший результат в своей истории, обогнав провалившуюся на выборах ИРП, но отстав от ПНД) заявили, что 1 декабря заблокируют инаугурацию Кальдерона. Последние 72 часа перед церемонией в зале заседаний Палаты депутатов шли почти непрекращавшиеся стычки между народными избранниками. Новый президент произнес присягу под улюлюканье своих оппонентов.
В итоге, более года спустя, несмотря на продолжающийся отказ в признании со стороны радикальных сторонников Лопеса Обрадора, президентство Фелипе Кальдерона выглядит достаточно уверенным и небезуспешным. И все же мексиканской демократии был нанесен заметный ущерб.
Доверие к электоральным органам было серьезно подорвано. Оппозиционные партии (прежде всего ПДР) потребовали скальпа ФЭИ, и в рамках законодательного компромисса они его получили. Правда, пришлось принять поправки к конституции, так как без этого сместить руководство независимого института было невозможно. Сам факт досрочного увольнения руководства ФЭИ, да еще путем изменения конституции, создал опаснейший прецедент. К тому же партии долго не могли договориться, кем заменить уволенных: несколько месяцев страна оставалась без действующего избиркома. Воспользовавшись моментом, крупные партии протолкнули в общем пакете конституционных реформ и ряд крайне спорных новаций (например, отныне только ФЭИ будет распределять всю партийную телевизионную рекламу, без права размещения оной в частном порядке), направленных на вытеснение из политической игры малых конкурентов. Чтобы правильно оценить последствия нововведений, придется подождать выборов 2009 года, но уже сегодня можно предположить, что избирательной системе нанесен урон.
Политики и выборы
Любой политик, пришедший к власти, стремится ее удержать. Для него естественно желать любыми способами победить оппонентов. В этом нет ничего странного и предосудительного: каждый действует, руководствуясь своими интересами. Проблема возникает только тогда, когда общественные институты не в состоянии противостоять попыткам узурпации. И здесь недостаточно установить некие формальные нормы: мексиканская история может служить примером того, как самые замечательные нормы, направленные на ограничение бесконтрольной власти и обеспечение справедливых выборов, могут не сработать. Строжайший запрет на переизбрание десятилетиями приводил только к усилению антидемократической однопартийной системы.
Политики нынешней многопартийной Мексики ничуть в этом смысле не лучше, чем их предшественники. Нередко это те же самые люди: во всех нынешних партиях имеется немало бывших активистов ИРП, что неудивительно, поскольку еще совсем недавно членство в этой партии было необходимым условием политического успеха. Они тоже хотят власти и, как показывает недавняя история с заменой руководства ФЭИ, готовы ради этого пойти даже на выхолащивание демократических институтов, подобно тому как это делалось при старом режиме.
Но у нынешней Мексики есть одно радикальное отличие от Мексики старой. Это — отсутствие единой политической элиты. Вместо когда-то монолитной организации сегодня мы наблюдаем конкуренцию независимых политических сил. И пока эта конкуренция есть, будет жива и мексиканская демократия. Можно указать и еще на один важный урок, который преподает мексиканская история. Десятилетиями притесняемая оппозиция, казалось бы не имевшая никаких шансов на успех, почти с религиозной убежденностью делала свое дело: заявляла о своих правах и фиксировала их нарушения. И — капля точит камень — добилась-таки своего!
[1] Детали избирательной системы изложены в соответствии с нормами, установленными Конституцией Мексиканских Соединенных Штатов (Ч. 3. Гл. 2. Ст. 1).
[2] См., например, колонку Хулио Эрнандеса, писавшего по этому вопросу в газете «Lа Jоrnаdа» (18 авг. 1997): «Проблема не только в [формальной] законности, исходящей из текста статьи 116 Федеральной Конституции… но и в легитимности; не только в интерпретации законов, установленных властью, но и в общественном и политическом восприятии экстраординарного продления срока властных полномочий».
[3] Diaz P. Plan de la Noria // Planes Politícos, Proclamas, Manifestos y otros documentos de la independencia al Me_xico Moderno, 1812–1940. UNAM. Me_xico, 1998. P. 472.
[4] Цифры с веб-страницы Федерального электорального института
[5] Конституция Мексиканских Соединенных Штатов. Ч. 2. Гл. 1. Ст. 41.
[6] Подробно с результатами мексиканских выборов тех лет можно познакомиться на сайте Political Database of the Americas.
[7] Подробно эта весьма увлекательная история изложена в книге: Preston J., Dillon S. Opening Mexico: The Making of a Democracy. N. Y.: Farrar, Straus and Giroux, 2004.
[8] Более подробно изложение истории избирательных реформ и эволюции роли ФЭИ см.: веб-сайт Федерального электорального института.
[9] Главные споры касались финансирования политических кампаний: президент-технократ, опасавшийся коррупции, настаивал на щедром государственном субсидировании и ограничении частных пожертвований; привыкшие настороженно относиться к власти оппозиционные партии были против этого.
[10] Цит. по стенограмме выступления президента Седильо, опубликованной на официальном сайте его администрации.
