Проблема степени допустимости государственного вмешательства в функционирование рыночной системы уже на протяжении долгого времени является одной из важнейших и, несомненно, актуальных экономических проблем (см., например: Рынок как средство развития общества, Великие заблуждения экономической политики, Бюрократическое управление частными предприятиями). В продолжение темы «Полит.ру» публикует статью профессора кафедры государственного управления и адьюнкт-профессор юриспруденции Университета штата Вашингтон (Сиэтл) Ричарда Зерби и профессора кафедры государственного управления Американского университета (American University, Вашингтон) Говарда Маккарди «Крах концепции «несостоятельности» рынка. «Кабинетная» теория не выдерживает проверки реальностью». Авторы подробным образом рассматривают так называемую теорию «несостоятельности» рынка, которая зачастую используется для обоснования государственного вмешательства в экономику, и альтернативную ей схему транзакционных издержек, которая позволяет авторам сделать следующий вывод о возможности государственного вмешательства: «Государство должно вмешиваться в деятельность рынка только в том случае, если выгоды от принимаемых мер превышают издержки». Впервые материал опубликован в «Regulation» (2000. Vol. 23. № 2). Перевод статьи осуществлен и предоставлен русским проектом Института Катона.
Вопрос о том, какую роль следует играть государству на рынке, — отнюдь не нов; он имеет поистине фундаментальное значение. Над ним бьются госчиновники всего мира, причем эта задача стала еще актуальнее в свете недавней тенденции к приватизации ряда функций государства и пересмотру самих основ его деятельности. В поисках объективных критериев для принятия подобных решений чиновники все чаще обращаются к концепции «несостоятельности», или «провалов», рынка. Она получила достаточно широкое распространение в самых разных областях — учебных программах вузов, практических действиях государства, анализе правовых проблем. Однако эта теория страдает фатальными недостатками. Альтернативная научная схема, построенная на принципе транзакционных издержек, куда лучше подходит — в качестве концептуальной основы — для анализа проблемы государственного вмешательства в экономику.
Дэвид Веймар и Эйдан Вайнинг, авторы одного из самых популярных учебников по проблемам политического анализа, задаются вопросом: «В каких случаях государство имеет легитимное право вмешиваться в дела частных субъектов? В Соединенных Штатах общепринятый ответ на этот вопрос основывается на постулатах теории “несостоятельности” рынка, относящейся к ситуации, когда реализация частных интересов не приводит к эффективному использованию имеющихся у общества ресурсов или справедливому распределению общественных благ» (Weimar, Vining 1992: 13).
Первоначально концепция «несостоятельности» рынка представляла собой нормативную теорию для определения ситуаций, в которых государству необходимо вмешиваться в деятельность рынка. Однако в процессе «созревания» эта концепция приобрела и иную функцию — функцию «диагностического прибора», с помощью которого политическое руководство могло на основе объективных показателей определить конкретный масштаб и характер подобного вмешательства. Как утверждает Джозеф Фаррел, «теорема благосостояния позволяет систематизировать проявления неэффективности, связав их с внешними эффектами монополизации или иными причинами. Это помогает нам понять суть подобных проявлений неэффективности, а возможно и устранить их, подобно тому, как диагноз… помогает определить метод лечения» (Farrell 1987: 116).
Применяя этот диагностический подход, аналитики пытаются выявить как конкретную типологию проблемы, приводящей к «несостоятельности» рынка, так и типологию различных проявлений нерыночной «несостоятельности» (сбоев в работе госаппарата), которая может возникнуть, если государство возьмется эти проблемы лечить. Сторонники данного подхода преподносят этот «двойной тест на “несостоятельность” рынка» как важнейший элемент диагностического процесса. Подобно врачам, выбирающим способ лечения, аналитики ставят диагноз — определяют «болезнь» и оценивают опасности, связанные с ее лечением, в частности, побочные эффекты. В некоторых учебниках даже имеются таблицы, позволяющие студентам выявить соответствующий тип вмешательства для различных «типовых» проявлений «несостоятельности» рынка и государства.
В соответствии с диагностической моделью политических аналитиков учат применять наиболее «щадящие» методы вмешательства. Если сбой в работе рынка можно устранить, создав стимулы, позволяющие рынку произвести «самонастройку», скажем за счет налоговых льгот, подобным мерам следует отдавать предпочтение перед более радикальными методами вмешательства вроде создания государственных монополий.
Теория, являвшаяся поначалу простой попыткой обосновать с помощью объективных критериев необходимость государственных расходов, превратилась в полномасштабную квазинаучную диагностическую и директивную методику. В качестве нормативного обоснования государственного вмешательства теория «несостоятельности» рынка ошибочна, но безвредна. Однако ее использование для «постановки диагноза» приводит отнюдь не к безобидным результатам — зачастую оно оборачивается неверными рекомендациями по вопросам экономической политики.
Концепция «несостоятельности» рынка неизбежно оказывает влияние на государственную политику. В 1993 году правительство США издало указ № 12 866, требующий от чиновников федеральных ведомств проводить экономический анализ предлагаемых ими мер регулирования. Инструкция по выполнению этого распоряжения предписывает чиновникам определять, «представляет ли проблема серьезный случай “несостоятельности” рынка», и только после этого решать вопрос о необходимости государственного вмешательства. Далее в инструкции говорится о выявлении категории проявления «несостоятельности», сравнении возможных вариантов вмешательства и принятии мер против «непреднамеренного негативного воздействия на эффективность рыночных операций».
На основании этих инструкций в 1996 году Административно-бюджетное управление Белого дома (Office of Management and Budget) составило документ под названием «Анализ воздействия мер регулирования» (Regulatory Impact Analysis). В нем приводится немало примеров «тестов на “несостоятельность” рынка». Среди них — введенные в 1994 году (и вызвавшие весьма неоднозначные отзывы) стандарты повышенной ветроустойчивости жилых трейлеров: утверждается, что государственное вмешательство в домостроительную отрасль было вызвано «асимметричностью» информации и проблемой внешних эффектов (см.: De Alessi 1996).
В стандартных теориях «всеобщего благосостояния» утверждается, что «несостоятельность» рынка — это его неспособность обеспечить все преимущества, которые можно получить от экономической деятельности. Если общие производственные издержки меньше, чем преимущества, которые могут получить потребители, считается, что производство недостаточного количества товаров или информации — результат «сбоя» рыночного механизма. Чрезмерное загрязнение окружающей среды признается результатом «несостоятельности» рынка, если преимущества для всего населения от сокращения вредных выбросов превышают расходы фирмы на эти цели. Ведь фирма не сокращает выбросы, хотя, казалось бы, с точки зрения общественно-экономической деятельности совокупная выгода от установки очистных сооружений должна принести преимущества и ей самой. В случаях же, когда система ценообразования якобы не учитывает все издержки и выгоды от экономической деятельности, подобные ситуации традиционно называют «внешними эффектами» («экстерналиями»).
Но при наличии «экстерналий» — а они являются неотъемлемым элементом анализа «несостоятельности» рынка — преимущества от экономической деятельности просто невозможно реализовать, если таковая деятельность имеет смысл только в том случае, когда транзакционные издержки равны нулю. Нобелевский лауреат по экономике Рональд Коуз с необычайной проницательностью отмечал, что принятый в экономической науке анализ подобных ситуаций, в ходе которого упор делается на «недополученные» выгоды от экономической деятельности, основывается на постулате о том, что транзакционные издержки при достижении таких выгод равны нулю. То есть получается, что «несостоятельность» рынка проявляется, а «экстерналии» возникают в тех случаях, когда на практике никаких выгод из дальнейшей экономической деятельности извлечь невозможно.
Определение понятия «транзакционных издержек»
Транзакционные издержки определяются как ресурсы, необходимые для передачи, установления и поддержания прав собственности. В реальном мире, конечно, транзакционные издержки не могут быть равны нулю. Однако анализ «несостоятельности» рынка проводится применительно к ситуации, когда транзакционные издержки равны нулю, хотя на практике такое просто невозможно. В концептуальном плане модель «несостоятельности» рынка неверна, поскольку она не учитывает транзакционные издержки. Между тем «экстерналии», которым в анализе «несостоятельности» рынка отводится центральное место, как раз и определяются транзакционными издержками. По сути, «экстерналии» возникают потому, что издержки на их устранение чересчур велики. В этом смысле каждый пример «несостоятельности» рынка и возникновения «экстерналий» на деле связан с транзакционными издержками.
Транзакционные издержки влияют на «экстерналии» следующим образом: совокупная стоимость той или иной «экстерналии» представляет собой минимально допустимую величину связанных с ней транзакционных издержек. Если они меньше совокупной стоимости «экстерналии», нести такие издержки целесообразно. Представьте себе, что некая заинтересованная сторона страдает от последствий загрязнения окружающей среды, виновником которых является источник вредных выбросов, расположенный поблизости. Ущерб от загрязнения составляет 125 000 долларов, а стоимость установки оборудования, позволяющего его избежать, равна 100 000 долларов. То есть ущерб от загрязнения превышает оптимальную с экономической точки зрения сумму, а значит, по определению возникла «экстерналия». Другими словами, происходит «перепроизводство» загрязнения. В данном случае сумма в 25 000 долларов представляет собой выгоду, которую можно получить от ликвидации вредных выбросов — но только в том случае, если транзакционные издержки равны нулю. Однако в действительности издержки на эти трансакции (переговоры, судебные иски, контракты), естественно, превышают нуль. Если их сумма не достигает 25 000 долларов, меры по ликвидации загрязнения будут приняты. Если же издержки превышают 25 000 долларов, стимулы для решения проблемы исчезают.
Транзакционные издержки существуют всегда
Существование не имеющих конкретной цены, но и не равных нулю транзакционных издержек означает, что некоторые экономические операции просто не происходят — те, что осуществились бы в случае, если бы не имеющие установленной цены транзакционные издержки действительно бы ничего не стоили (или стоили бы меньше, чем потенциальные выгоды от данной операции). Невозможность осуществления таких операций и называется проявлением «несостоятельности» рынка.
Не имеющие конкретной цены транзакционные издержки существуют всегда, и из-за этой их «вездесущности» «экстерналии» также возникают постоянно. Теоретически концепцию «несостоятельности» рынка можно применить к множеству видов деятельности, а не только к тем двум, что традиционно приводятся в качестве примера на первом курсе экономических факультетов — национальной обороне и борьбе с экологическим загрязнением. К примеру, если один из жильцов данного квартала не сажает в палисаднике цветы, хотя благодаря этому цена недвижимости в квартале возросла бы на большую сумму, чем стоит высаживание цветов, возникает «экстерналия» (или проявление «несостоятельности» рынка). Когда автомобилист едет по шоссе слишком медленно, не учитывая, что тем самым заставляет других водителей терять время, он также становится виновником своего рода «экстерналии». Впрочем, поскольку автострады принадлежат государству, в данном случае речь идет о «несостоятельности» «нерыночного» характера.
«Экстерналии» существуют везде, где законодательство, влияющее на функционирование рынков, недостаточно эффективно. Закон, потворствующий такому проявлению неэффективности, как нарушение заключенного контракта, создает «экстерналию»; не обходится без внешних эффектов и деликатный закон, устанавливающий слишком мягкое наказание за нарушение правил дорожного движения, что приводит к чрезмерному количеству таких нарушений. Представьте себе, что при покупке машины государство взимает с вас сбор за право владения. Если этот сбор слишком велик, автомобилей будут покупать меньше, чем при отсутствии такого сбора, представляющего собой один из видов транзакционных издержек. Вот вам пример «несостоятельности», обусловленной нерыночными причинами.
Поскольку проявления так называемой «несостоятельности» рынка («экстерналии») встречаются на каждом шагу, вся эта концепция, по сути, служит оправданием для неограниченного государственного вмешательства в экономику. Аналитики, которых пугает отсутствие каких-либо пределов государственного регулирования, разработали концепцию «нерыночной» «несостоятельности», или бюрократических сбоев, напоминая нам о том, что государственное вмешательство тоже не обходится без транзакционных издержек. Однако теория «нерыночной» «несостоятельности», или «несостоятельности» государства не слишком-то урезонивает тех, кто выступает за активное вмешательство государства в функционирование рынков.
Из-за концептуальных пороков модели «несостоятельности» рынка рекомендации, разработанные на ее основе, также ошибочны. Рассмотрим два примера: один касается маячной службы, другой — пчеловодства. В каждом из этих случаев, если следовать модели «несостоятельности» рынка, добровольная деятельность не может принести экономических выгод. Однако эти прогнозы абсолютно неверны, и понять причину ошибки помогает концепция транзакционных издержек.
Маячная служба
Выдающийся экономист Пол Самюэльсон подкрепляет свои аргументы относительно теории «несостоятельности» рынка примером, связанным с маячной службой: «Вот пример услуг, оказываемых государством, относящийся к более поздней эпохе — маяки. Маяки спасают человеческие жизни и грузы, однако их смотрители физически не в состоянии собирать с капитанов кораблей деньги за свою работу. “Итак, — подытоживает позднейший комментатор, — здесь налицо расхождение между частными выгодами и издержками, с одной стороны, и социальными выгодами и издержками — с другой”. Философы и государственные деятели всегда осознавали незаменимость правительства в подобных случаях “расхождения между частными и социальными выгодами”. Пример с маячной службой — один из важных элементов преподавания теории “несостоятельности” рынка» (Samuelson 1964: 45).
Однако в связи с этим примером возникает одна серьезная проблема. Вывод в данном случае не подтверждается фактами. Рональд Коуз исследовал историю маячной службы в Англии и Уэльсе (Coase 1974). Вопреки тому, что внушает нам теория «несостоятельности» рынка, в XVII веке большинство маяков строились и эксплуатировались негосударственными ведомствами. Их строили частные лица для получения индивидуальных выгод. Представив соответствующие петиции от судовладельцев и капитанов, они получали от короны патенты на содержание маяков. (Раздача патентов, конечно, является формой государственного вмешательства: в данном случае — вмешательства во благо экономики, основанного на праве государства устанавливать права частной собственности.) Патент позволял частному лицу построить маяк и взимать сборы с кораблей. Эти сборы выплачивались в порту агентам владельца маяка или таможенникам; их сумма варьировалась в зависимости от тоннажа кораблей, проходящих мимо данного маяка. Тоннаж можно считать разумным критерием определения «спроса» на конкретный маяк, поэтому сборы приблизительно соответствовали «равновесию Линдаля» — эффективной (дифференцированной) системе ценообразования.
Частные маяки строились несмотря на то, что еще в 1566 году был создан специальный государственный орган, Trinity House (правление маячно-лоцманской корпорации. — Примеч. пер.), который уже в начале следующего столетия также занялся строительством маяков. Впрочем, Trinity House без особого желания вкладывал в строительство средства из собственного бюджета и одновременно пытался помешать частным лицам сооружать маяки. К 1820 году Trinity House эксплуатировал 24 маяка, а частные лица — 22, однако многие из маяков, содержавшихся государством, были в свое время построены частными лицами. Теория «несостоятельности» рынка привела бы нас к выводу о том, что эффективную службу маяков способно организовать только государство. Однако опыт истории показывает, что дело здесь обстоит иным образом.
Пчелы и урожайность
В статье «Внешние источники экономии и потерь в условиях конкуренции» Дж.Э. Мид анализирует вопрос о позитивных встречных «экстерналиях», существующих между пчеловодами и владельцами яблоневых садов, утверждая, что для достижения максимальной эффективности в данном случае необходимы государственные субсидии (Meade 1952). Садоводы, выращивающие яблоки, оказывают ценные услуги пчеловодам, поскольку пчелы питаются цветочным нектаром фруктовых деревьев, а пчелы, опыляя растения, играют важную роль в садоводстве. Мид полагает, что садоводы и пчеловоды не способны к взаимовыгодной совместной экономической деятельности, поскольку первые в состоянии получать все выгоды от опыления бесплатно.
Однако Стивен Н.С. Чейнг, исследовав взаимоотношения между садоводами и пчеловодами в штате Вашингтон, пришел к выводу, что о «несостоятельности» рынка в данном случае говорить не приходится (Cheung 1973). Напротив, в Соединенных Штатах давно уже существуют контрактные взаимоотношения между фермерами, выращивающими яблоки, и пчеловодами. Эта система настолько развита, что, если первоначально между сторонами заключается письменный контракт (порой настолько простой, что он записывается на оборотной стороне открытки), то в дальнейшем эти взаимоотношения продлеваются путем устной договоренности. Разнообразные фактические данные позволили Чейнгу прийти к выводу, что, вопреки мнению Мида, «распределение ульев и “потоков” нектара напоминает бесперебойно действующий рыночный механизм», обеспечивающий эффективное использование ресурсов. Возникновение между пчеловодами и садоводами «законченных» рыночных отношений представляется маловероятным, поскольку из-за транзакционных издержек ограничить выгоды от опыления, получаемые теми садоводами, которые не желают за это платить, невозможно, однако эта система тем не менее функционирует на добровольной основе благодаря наличию культурных норм, определяющих достойное поведение для данного случая, и соблюдение этих норм не требует больших расходов.
Как в общественном, так и в частном секторах существуют «экстерналии», порождающие «нерыночные» проявления «несостоятельности». Анализируя рентабельность того или иного проекта, государственные ведомства порой игнорируют издержки, которыми осуществление их планов оборачивается для других госструктур и частных лиц. Представим, что ведомство А осуществляет проект, позволяющий ему экономить по миллиону долларов в год, но при этом другое государственное ведомство — Б — несет издержки в размере 2 миллионов в год. Результатом этого становится возникновение «экстерналии». Теоретически, если предположить, что транзакционные издержки равны нулю, следовало бы ожидать, что ведомство Б предложит ведомству А некую сумму денег или иные стимулы в попытке побудить его отказаться от данного проекта. Следует ли на этой основе сделать вывод, что третье государственное ведомство, руководящее ими обоими, должно вмешаться, и вынудить А отказаться от проекта? В рамках модели «несостоятельности» рынка ответ на этот вопрос, несомненно, будет утвердительным.
А теперь рассмотрим вопрос о борьбе с гололедом на дорогах. Дорожные службы очищают автострады ото льда, посыпая их солью, поскольку результат в данном случае оправдывает расходы на закупку соли и проведение соответствующих работ. Кроме того, соль стоит дешевле, чем альтернативные средства борьбы с гололедом, например кальциево-магниевый ацетат (КМА). Этот реагент обходится в пять раз дороже соли.
Однако по оценке другого ведомства — Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency), — обработка дорог солью наносит ущерб экологии, автомобилям и мостам на сумму в 2,91 миллиарда долларов в год. По мнению специалистов, использование КМА позволило бы сократить этот ущерб на 1,9 миллиарда долларов. Закупка КМА, по сравнению с солью, обойдется на миллиард долларов дороже, но его применение позволит снизить экологический ущерб на почти вдвое бóльшую сумму. Таким образом, если не принимать во внимание транзакционные издержки, распоряжение о том, чтобы дорожные службы использовали КМА вместо соли, позволило бы сэкономить 900 миллионов долларов.
Если бы транзакционные издержки равнялись нулю, следовало бы ожидать, что люди, страдающие от обработки дорог солью, предложат дорожным службам некую сумму денег, чтобы убедить их перейти на КМА. Однако, учитывая численность категории людей, которым соль на дорогах наносит ущерб (а в нее входят не только те, кого волнует состояние экологии, но и каждый автомобилист), они были бы просто не в состоянии скоординировать свои действия, чтобы добиться подобного соглашения: слишком велики транзакционные издержки. Поскольку совокупные социальные издержки от использования соли на 900 миллионов долларов превышают совокупные социальные издержки от использования КМА, политическое решение о переходе с соли на этот реагент можно было бы считать эффективным, если бы транзакционные издержки на его реализацию и надзор за его соблюдением составили бы меньшую сумму, чем 900 миллионов долларов. Тот факт, что подобное решение до сих пор не принято, позволяет судить о масштабах транзакционных издержек внутри государства.
Какую же роль должно играть государство по отношению к рынку? На наш взгляд, вопрос о государственном вмешательстве должен носить скорее эмпирический, чем теоретический характер. Как отмечает Ричард Нельсон в статье «Роль государства в условиях смешанной экономики», «удовлетворительной нормативной теории относительно роли, которую должно играть государство в обществе со смешанной экономикой, не существует» (Nelson 1987: 556).
Центральное место следует отводить транзакционным издержкам
Правильная нормативная теория в этой сфере должна основываться на принципе транзакционных издержек, и ее практическое применение требует прежде всего углубленных эмпирических исследований. Самый важный эмпирический вопрос в этой связи звучит так: каковы чистые выгоды (если они есть) от любого конкретного институционального решения? Единственное общее замечание относительно эффективности государственного вмешательства — государство должно вмешиваться в деятельность рынка только в том случае, если выгоды от принимаемых мер превышают издержки. Не существует простого «диагностического инструмента», позволяющего с уверенностью говорить о превышении выгод от вмешательства над издержками по целым категориям проблем. Эмпирическое же исследование позволяет аналитику определить конкретные издержки для каждого отдельного случая.
Концепция транзакционных издержек позволяет аналитикам ответить на один из главных вопросов: какие именно из подобных издержек влияют на выработку коллективных решений и каким будет для каждого конкретного случая воздействие принимаемых государством законодательных и практических решений на величину этих издержек? Такая концепция позволяет понять сущность уже свершившихся на практике институциональных решений и избежать бесконечных поисков «несостоятельности» в частном или общественном секторе, служащих основанием для государственного вмешательства.
Анализ транзакционных издержек позволяет привлечь внимание к тем характеристикам государства, которые дают ему преимущество по сравнению с другими институтами в плане снижения подобных издержек. Одним из таких важных преимуществ следует считать имеющиеся у него полномочия действовать принудительными методами. Государство обладает монополией на применение силы или принуждения на определенной территории. Оно может менять законы и силой обеспечивать их соблюдение, вводить плату за определенные общественные блага через налогообложение и использовать свои полицейские функции для запрета на одни действия и придания обязательного характера другим.
Принудительные методы приносят выгоду, если приводят к снижению транзакционных издержек индивидов, к примеру, их расходов на самозащиту. Если бы государство не принимало обязательных для исполнения законов против грабежа, людям пришлось бы тратить больше денег на защиту от воров — нанимать охранников, устанавливать более надежные замки и системы сигнализации. Их совокупные расходы на самозащиту были бы куда выше, если бы законодательные органы не принимали правовых мер против воровства и не разрабатывали механизмы их соблюдения.
Однако сокращение индивидуальных расходов — не единственный критерий эффективности принудительных мер. Их можно считать эффективными в том случае, если экономия средств превышает транзакционные издержки на соблюдение этих мер. А процесс, с помощью которого обеспечивается такое соблюдение, связан с целым рядом транзакционных издержек: расходами на расследование нарушений того или иного предписания и судебное преследование виновных в таких нарушениях, административными расходами ведомства, отвечающего за соблюдение предписания, убытками от невыявленных нарушений закона, а также издержками общества на надзор за деятельностью государственного ведомства, отвечающего за соблюдение данного предписания.
Когда принудительные методы эффективны, а когда — нет
Представим себе, что в обществе не существует законов против воровства и среднестатистический гражданин тратит на защиту от грабителей 150 долларов в год, и еще 100 долларов в год теряет из-за краж. Предположим, что для исправления ситуации предлагается закон, который будет стоить индивиду в среднем 70 долларов в год в виде налогов (включая все расходы на его соблюдение) и позволит снизить ущерб от краж до 40 долларов на душу населения в год. Подобный закон следует признать эффективным, поскольку расходы гражданина на самозащиту составляют 150 долларов, а совокупные издержки от государственного вмешательства — всего 110 долларов.
Монополия государства на принуждение эффективна потому, что издержки на мониторинг применения силы государством ниже издержек на мониторинг частных структур, если бы они были наделены теми же полномочиями. Возьмем совсем уж невероятный случай — проанализируем, что произошло бы, если бы компания Microsoft присвоила себе полномочия сажать за решетку людей, совершивших, по ее мнению, преступления против собственности корпорации. Предположим даже, что расходы Microsoft на подобную деятельность будут значительно ниже, чем расходы соответствующего государственного органа. Если оставить за скобками издержки на мониторинг «правоохранительной» деятельности Microsoft, присвоение ему таких полномочий следовало бы считать эффективным решением. Корпорация наняла бы надзирателей, «частных» судей, взяла в аренду или купила бы помещения для содержания нарушителей под стражей — и при этом затратила бы меньше денег, чем расходует на содержание полиции, суда и тюрем государство.
Однако большинство американцев ни в коем случае не согласились бы наделить Microsoft подобными полицейскими функциями, поскольку в таком случае компания могла бы отправлять за решетку людей без достаточных улик, или вообще преследовать тех, кто ей чем-то не угодил. Стоимость мониторинга деятельности частных фирм вроде Microsoft, гарантирующего, что они не нарушат гражданские права людей, была бы выше издержек на надзор за деятельностью государственных полицейских органов, судов и тюрем. Таким образом, решение о передаче Microsoft полномочий по исполнению уголовных наказаний было бы неэффективным.
Общий принцип в отношении государственного вмешательства состоит в следующем: власти должны действовать на тех направлениях, где имеющиеся у них полномочия по использованию принудительных методов дают им абсолютное преимущество над всеми остальными. Юридическую защиту собственности — борьбу с мошенничеством, вымогательством, контрактное и административное право — можно считать, пожалуй, самым наглядным примером «товара», который обходится потребителю дешевле, если он получает его от структуры, обладающей правом на принуждение.
Транзакционные издержки и верховенство закона
В рамках подхода, основанного на принципе транзакционных издержек, проблемы права приобретают более важное место в науке о государственном управлении. Меры, предпринимаемые государством для совершенствования деятельности рынка, заключаются главным образом в создании институтов, способствующих укреплению прав частной собственности. Как отмечают Дуглас Норт и Роберт Томас в своей книге «Расцвет западной цивилизации: новая экономическая история», «государство обеспечивает защиту и соблюдение прав собственности, поскольку оно способно делать это с меньшими издержками, чем частные общественные организации» (North, Thomas 1973: 8). Порой рынок действует неэффективно потому, что государство не обеспечивает соблюдение определенных соглашений в его рамках. В подобных случаях государственное вмешательство путем укрепления прав частной собственности может привести к совершенствованию деятельности рынка за счет сокращения ненужных расходов на самозащиту и мониторинг. Подобные рынки неэффективны не в силу некоей изначально присущей им «несостоятельности», а из-за того, что государство по халатности не создало здесь соответствующей институциональной системы.
Подход, основанный на принципе транзакционных издержек, активно используется и в вопросах, связанных со структурой законодательства. В частности именно он позволяет объяснить, почему в случаях, когда возможны переговоры, назначение пособий выглядит предпочтительнее, но там, где издержки таких переговоров высоки, более уместен принцип возмещения фактических убытков. Кроме того, он во многих случаях позволяет глубже понять особенности «контрактного поведения» и контрактного права, а также объяснить необходимость государственного регулирования коммунальных услуг. Последний вопрос не вписывается в концепцию «несостоятельности» рынка, однако легко поддается анализу по принципу транзакционных издержек.
Аналогичным образом, вмешательство государства желательно и в том случае, когда имеется разнобой в единицах измерения (это тоже один из видов транзакционных издержек). Введение государством единых мер веса и других единиц измерения позволяет резко снизить издержки в этой области; к тому же результату приводит и деятельность частных организаций, например, Чикагской торговой палаты или Нью-йоркской биржи, которым государства отчасти делегировала свои полномочия в использовании принудительных методов. Этот случай не относится к проявлениям «несостоятельности» рынка; скорее это пример того, что государство порой способно лучше всех обеспечить соблюдение единых стандартов.
Модель «несостоятельности» рынка в конечном итоге оказалась неработоспособной из-за присущих ей недостатков — как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Подобно другим моделям, построенным на абстрактных умозаключениях, она лишена достаточной эмпирической базы. Как указал Коуз, изучение оптимальных в теории систем мало что дает с точки зрения практики. Аналитики, приверженные «кабинетной» экономической науке, где фактические обоснования заменяются уравнениями, разрабатывают концепции, имеющие очень мало общего с реальной общественной системой. В них представлен мир, существующий лишь на «классной доске», и о таких построениях можно сказать только одно: «Анализ проведен весьма остроумно, но выводы повисают в воздухе».
Cheung 1973
Cheung S. The Fable of the Bees: An Economic Investigation // Journal of Law and Economics. Vol. 16 (1973).
Coase 1974
Coase R. The Lighthouse in Economics // Journal of Law and Economics. Vol. 17 (1974) [рус. пер.: Коуз Р. Маяк в экономической теории // Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 1993].
De Alessi 1996
De Alessi L. Error and Bias in Benefit-Cost Analysis: HUD’s Case for Wind Rule // Сato Journal. Vol. 16 (1996).
Farrell 1987
Farrell J. Information and the Coase theorem // Journal of economic perspective. Vol. 1 (1987).
Meade 1952
Meade J.E. External Economies and Diseconomies in a Competitive Situation // Economic Journal. Vol. 62 (1952). № 1.
Nelson 1986
Nelson R. Roles of Government in a Mixed Economy // Journal of Policy Analysis and Management. Vol. 6 (1987).
North, Thomas 1973
North D., Thomas R. The Rise of the Western World: A New Economic History. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1973.
Samuelson 1964
Samuelson P. Economics: An Introductory Analysis / 6th ed. N.Y.: McGraw-Hill, 1964 [рус. пер.: Самюэльсон П. Экономика. М., 1992. Т. 1–2].
Weimer, Vining 1992
Weimer D.L., Vining A.R. Policy Analysis: Concepts and Practice / 2nd ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1992.
