Новая миграционная политика: первые итоги

Институт демографии Государственный университет Высшая школа экономики
		ЭЛЕКТРОННАЯ ВЕРСИЯ БЮЛЛЕТЕНЯ “НАСЕЛЕНИЕ И ОБЩЕСТВО”
101000, Москва, Покровский бульвар, д. 11; Факс (495) 628-7931

В предкризисные годы политика в области приема трудовых мигрантов стала логичнее и проще

В начале 2007 года Россия сделала решительный шаг в сторону либерализации миграционной политики, введя в действие значительно более простые, чем прежде, правила регистрации мигрантов и выдачи разрешений на работу иностранным работникам.

Отправной точкой новой миграционной политики послужила речь Президента Путина на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 года, в которой он назвал стимулирование миграционных процессов «нашей важнейшей задачей», актуальность которой была также подтверждена в Послании Президента Федеральному Собранию в мае 2006 года.

Начало новой миграционной политике, коренным образом изменившей режим управления миграцией, положили законодательные акты, принятые 18 июля 2006 года. Имеются в виду новый федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (N 109-ФЗ) и закон «О правовом положении иностранных граждан» (N 110-ФЗ), принятый в новой редакции. Оба закона были введены в действие с 15 января 2007 года.

Новое законодательство кардинальным образом изменило подход к регулированию миграции. В законе «О миграционном учете» среди основных принципов, на которых он базируется, названы «свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также «защита государством» указанного права иностранных граждан (статья 4.3). Впервые законодательство нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконной формы не путем жестких ограничений, а, напротив, путем предоставления мигрантам большей свободы передвижения, достигаемой с помощью упрощения процедур регистрации и трудоустройства, создания беспрепятственных условий для правового оформления. Перемены в наибольшей степени коснулись трудовой миграции, которая является основным источником незаконных мигрантов и все возрастающую потребность в которой уже довольно давно испытывала Россия. Численность только официально нанятой иностранной рабочей силы возросла за 2000-2006 годы почти в 5 раз — с 213,3 до 1014 тысяч человек.

Новые правила регистрации. Согласно закону, мигранты, прибывшие в Россию на короткий срок, подлежат регистрации по месту пребывания. Мигранты, прибывшие в Россию на длительное время или на постоянное место жительства, подлежат регистрации по месту проживания. Существовавшие ранее правила регистрации по месту жительства остались прежними, изменения коснулись регистрации по месту пребывания [1]. Разрешительная регистрация по месту пребывания заменена уведомительным миграционным учетом.

До вступления в силу новых правил регистрация иностранного гражданина по месту пребывания производилась в милиции по адерсу жилого помещения и могла быть совершена только с согласия всех лиц, постоянно проживающих по тому адресу, по которому регистрируется мигрант. Для этого требовалось не просто соответствующее заявление, но в Москве, например, личная явка в милицию как ответственного владельца или съемщика жилого помещения, так и всех в нем проживающих лиц. Наличие регистрации было обязательным условием законного пребывания и последующего официального трудоустройства, поэтому не приходится удивляться буквально расцвету различных криминальных услуг на почве содействия в ее получении.

Многие мигранты испытывали трудности с поиском «адреса», по которому можно прописаться. Регистрация в том виде, как она осуществлялась, была «ахиллесовой пятой» старого порядка, главным камнем преткновения на пути законного пребывания и трудоустройства в России. Бюрократические барьеры, связанные с регистрацией, оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов. Только зная прежний порядок, можно по достоинству оценить произошедшие перемены.

Теперь, чтобы встать на учет, принимающая сторона должна сдать уведомление установленной формы. В качестве принимающей стороны может выступать не только арендодатель, но и работодатель, посредническая или другая организация, что, если и не снимает, то значительно облегчает поиск «адреса». При этом в качестве места пребывания мигранта может быть указан не обязательно адрес места жительства. Альтернативой может быть адрес предприятия, посреднической фирмы или другой организации, взявшей на себя функцию принимающей стороны. Уведомление можно сдать не только в милицию, но и отправить по почте в местное управление миграционной службы. До минимума сокращен перечень требуемых для постановки на учет документов. Нужны лишь паспорт и миграционная карта.

Уведомление имеет отрывную часть (талон), которая, будучи проштампована в ФМС России или на почте, является свидетельством законного пребывания мигранта в России. В два раза — до 180 дней — удлинен срок временного пребывания, который может быть продлен до 1 года.

Впервые со времен существования паспортной системы введена модель, отобравшая у милиции разрешительную функцию регистрации мигрантов. И хотя проблема «адреса» до конца не снята, возможности регистрации расширились, создав тем самым предпосылки для свободного передвижения иностранных граждан по территории страны. Никогда в истории России, ни в имперской России, ни тем более в советской, не было подобных прецедентов.

Правила получения разрешения на работу изменены не менее решительно. Ранее разрешение на наем иностранной рабочей силы выдавалось работодателю. Это ставило мигрантов в зависимое положение от него и провоцировало развитие неправовых практик трудового найма.

Кроме того, сама процедура оформления была многоступенчатой и продолжительной.

Теперь разрешение на работу в виде трудовой карты выдается лично мигранту. Мигрант получил право свободного поиска и смены работы, а работодатель — свободного найма иностранного гражданина, имеющего разрешение на работу. Таким образом, ликвидирована привязка работника к работодателю, и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы, правда, пока только в пределах того субъекта федерации, который выдал разрешение на работу. Законом определен 10-дневный срок выдачи разрешений на работу.

Работодатель обязан направить уведомление о найме иностранного работника в миграционную службу и службу занятости. Упрощенный порядок получения разрешений на работу распространяется лишь на трудовых мигрантов из безвизовых стран, то есть стран СНГ, которые составляют подавляющее большинство иностранной рабочей силы в России. Рабочую силу из стран СНГ Россия рассматривает как приоритетную для себя, поэтому преференции в ее отношении естественны.

Квотированный порядок выдачи разрешений на работу сохранен, но требования к квотированию расширены. Теперь квоты должны устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации мигрантов, страны их происхождения, а также по субъектам Федерации. При этом квоты не распространяются на квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по своей специальности, и это тоже новшество. По поводу квот идут острые дискуссии, но система квотирования не входила в программу мониторинга, о котором идет речь в этой статье, поэтому специально здесь анализироваться не будет.

Главные изменения в миграционном законодательстве обобщены в нижеследующей схеме.

Незаконная миграция резко сократилась

Для того чтобы оценить эффективность новых миграционных правил, в рамках исследовательской программы Бюро Международной организации по миграции (МОМ) в Москве по согласованию с ФМС России и при ее участии в 2007-2008 гг. в Астраханской, Пензенской, Свердловской областях и городе Москве был проведен специально организованный Мониторинг миграционного законодательства. Он выявил высокую эффективность либерального направления миграционной политики. Благодаря новому подходу, значительная часть трудовых мигрантов получила возможность войти в правовое поле.

Напомним, чтобы быть полностью легитимными, трудовые мигранты, согласно новому законодательству, должны встать на миграционный учет и получить разрешение на работу — трудовую карту.

Как показал мониторинг, после введения новых правил регистрации подавляющее большинство мигрантов, действительно, встали на учет. Из числа мигрантов, прибывших после 15 января 2007 года, то есть после введения в действие нового законодательства, зарегистрировались 78,5%, еще 6,5% собирались это сделать [3]. Таким образом, намеревались соблюсти закон 85% мигрантов. Меньшая, но все же довольно весомая часть — 13,4% — не встали на учет и некоторое количество — 1,6% — вообще не знали, что это нужно сделать. Обобщая результаты, получаем пропорцию вставших на учет и собирающихся это сделать, с одной стороны, и не вставших на учет, с другой стороны, как 85:15, при этом причислив несведущих к тем, кто не стал регистрироваться.

Сравнение с положением, которое наблюдалось в условиях действия прежнего порядка, вскрывает резкое улучшение ситуации с регистрацией мигрантов. До введения нового законодательства зарегистрированные и незарегистрированные мигранты делились примерно пополам (52% и 48%, соответственно) [4]. Благодаря новым правилам, доля мигрантов, не зарегистрированных по месту пребывания, сократилась втрое (рис. 1).

Рисунок 1. Наличие регистрации у мигрантов

Источник: Данные Центра миграционных исследований, опросы МОМ.

Посмотрим, как прошли миграционный учет ранее не зарегистрированные мигранты из числа находившихся в России до введения нового законодательства, то есть прибывшие до 15 января 2007 года. Большинство этих, ранее незаконных мигрантов, тоже встали на миграционный учет (67,6%), но, по сравнению с новичками, они заметно отставали в этом отношении.

Среди прежних мигрантов было больше тех, кто только собирался встать на учет (10,1%), а доля тех, кто не сделал этого, вместе с неосведомленными и отказавшимися отвечать (очевидно, тоже не намеренными регистрироваться) составила 22,3%, на 1/3 больше, чем среди новичков (рис. 2). Таким образом, ранее прибывшие мигранты либо испытывали бóльшие трудности при постановке на учет, либо не считали постановку на учет необходимой для себя.

Рисунок 2. Встали ли Вы на миграционный учет? (%)

Источник: Данные Центра миграционных исследований, опросы МОМ.

В отношении легитимизации трудовой деятельности перемены не менее разительны, чем в отношении регистрации. Две трети вновь прибывших трудовых мигрантов (65,5%) получили разрешения на работу. Кроме того, 9,3% собирались их оформить. В сумме доля законопослушных мигрантов составила три четверти (74,8%). Работали без разрешения 22,8% мигрантов. Сюда же мы относим и тех, кто не знал о нововведениях, и отказавшихся отвечать, так как они ведь тоже не имели разрешений. В итоге получаем пропорцию 75:25.

Раньше, согласно данным Центра миграционных исследований, полученным на основе нескольких обследований, подавляющее большинство мигрантов работало незаконно, а доля работавших по договору в разных обследованиях колебалась в пределах 15-25%. Глава ФМС России К. Ромодановский оценивал ситуацию более драматически, полагая, что «еще недавно на одного официально работающего иностранца приходилось десять незаконно работающих иммигрантов» [5].

Новая миграционная политика дала возможность большинству мигрантов получить разрешения на работу и трудоустраиваться на законных основаниях. Благодаря тому, что разрешение на работу стало выдаваться самому мигранту, соотношение законных и незаконных трудовых мигрантов поменялось на прямо противоположное (рис. 3).

Рисунок 3. Наличие разрешений на работу у мигрантов

Источник: Данные Центра миграционных исследований, опросы МОМ.

В действительности, очевидно, пропорция между законно и незаконно работающими мигрантами изменилась не столь радикально, как это показано на рис. 3. Для мониторинга осталась недоступной самая бесправная группа мигрантов, скрываемая от посторонних глаз теневыми работодателями, в чьи интересы едва ли входила легализация рабочей силы. Кроме того, мониторингом в относительно меньшей степени были охвачены мигранты, занятые у физических лиц: ремонтом жилья, уходом за детьми, больными и т.п., которые, как правило, работают неформально.

Интересно, что в отношении оформления разрешений на работу мигранты, уже находившиеся в России, преуспели даже несколько больше, чем вновь прибывшие (рис. 4), тогда как в отношении регистрации, как мы видели (рис. 1), ситуация была обратной.

Рисунок 4. Есть ли у Вас разрешение на работу в России? (%)

В какой-то мере понять подоплеку таких отклонений позволяют данные мониторинга о причинах, помешавших мигрантам оформиться должным образом, но об этом немного ниже.

Если сгруппировать мигрантов по сочетанию наличия регистрации и разрешения на работу (трудовой карты), получим распределение, обобщающая картина которого представлена на рис. 5.

Рисунок 5. Правовое положение мигрантов по сочетанию наличия регистрации и трудовой карты (весь массив респондентов, прибывших до, и после 15 января 2007 года)

Как видим, выполнили оба требования — встали на учет и получили трудовую карту, то есть были полностью легитимны, — две трети (65,4%) от общего числа обследованных мигрантов, включая прибывших и до, и после 15 января, тогда как раньше таких мигрантов было не более четверти. У 13,4% была регистрация, но не было трудовой карты. Только собирались все оформлять 8,1%. Из этого количества 3,2% намеревались совершить оба акта — и встать на учет и получить трудовую карту; 3,5% назвали только учет и 1,4% — только карту. Полностью в незаконном секторе (без регистрации и без разрешения на работу), по данным мониторинга, находилось 13,1% мигрантов, а если вычесть 3,2% тех, кто хочет полностью оформиться, и 1,4% тех, кто собирается получать карту, в незаконном секторе останется только 8,5%.

Все мигранты — разные

Хотя на новое законодательство активно откликнулись все мигранты независимо от пола, возраста, образования и национальности, некоторые, иногда существенные, различия прослеживаются.

Пол. Женщины, как и можно было ожидать, более законопослушны по сравнению с мужчинами, но различия не слишком велики (рис. 6). Более существенны они в регистрации: не встали на учет 16,3% мужчин против 6% женщин; соответственно, доля зарегистрированных женщин заметно выше. Что касается разрешений на работу — ситуация противоположная: мужчины превосходят женщин как по доле не оформивших разрешения, так и по доле получивших. Возможно, мужчины чаще, чем женщины, сначала ищут работу, а уже затем становятся на учет и сразу же оформляют трудовую карту. Зато женщины сильно опережают мужчин в намерениях, как бы компенсируя этим недобор тех, кто уже имеет трудовую карту.

Рисунок 6. Правовое положение мигрантов: по полу, % (прибывшие после 15 января 2007 года)

Возраст. В ходе мониторинга опрашивались мигранты в возрасте от 18 до 50 лет. Сильнее других стремятся соблюдать требования закона мигранты в возрастных группах 26-35 и 36-45 лет. Между этими группами практически нет отличий (рис. 7). Обе фланговые группы — самые молодые (18-25 лет) и самые старшие (более 45 лет) — гораздо менее склонны действовать по правилам. Самые молодые и самые старшие по возрасту мигранты в 2 и более раз превосходят 26-45-летних по доле незарегистрированных и не получивших разрешение на работу. Не встали на учет округленно 22% молодых и 27% старших, в то время как в группах от 26 до 45 лет это только 9-11%. Не оформили разрешение на работу 40% молодых и 32% старших против 18-19% в средних группах. Возрастная дифференциация поведения аналогична и при регистрации, и при оформлении разрешений на работу.

Рисунок 7. Правовое положение мигрантов: по возрасту, % (прибывшие после 15 января 2007 года)

Образование. Наиболее законопослушными оказались мигранты со средним специальным образованием (рис. 8). Среди них процент не вставших на учет и не имеющих трудовой карты в 2 раза ниже среднего. Несколько уступают им мигранты с высшим образованием. Но в целом уровень правового оформления падает со снижением уровня образования. Особенно резко это проявляется при оформлении разрешений на работу. Каждый третий мигрант со средним полным образованием и каждый второй с образованием ниже этого не имеют разрешений на работу. На миграционный учет встало менее половины (46,5%) мигрантов с неполным средним и начальным образованием, а разрешения на работу они предпочитали чаще не оформлять (48,8%), чем оформлять (37,2%). Однако доля лиц с таким низким образованием среди трудовых мигрантов относительно невысока (13%), иначе они бы могли сильно снизить эффект нового миграционного законодательства.

Рисунок 8. Правовое положение мигрантов: по образованию, % (прибывшие после 15 января 2007 года)

Национальность также оказывает ощутимое воздействие на правовое положение мигрантов. В целом, подавляющее большинство мигрантов всех национальностей вошло в правовое поле. Исключение составили азербайджанцы, которые резко выделяются стремлением уклониться и от регистрации, и от оформления разрешений на работу (рис. 9). Лишь половина азербайджанцев встала на учет (51,9%) и получила трудовые карты (48%). Это очень низкие показатели на фоне других. У следующих за азербайджанцами армян охвачено правовым оформлением две трети мигрантов, хотя и это пониженный уровень на общем фоне. Киргизы, русские и украинцы зарегистрировались практически все. Уровень регистрации таджиков чуть ниже, чем у «лидеров», но выше среднего. В отличие от таджиков, среди узбеков много не вставших на учет — каждый четвертый.

Рисунок 9. Правовое положение мигрантов: по национальности, % (прибывшие после 15 января 2007 года)

Примечание: отобраны этнические группы с численностью респондентов более 20 человек. В совокупности эти группы охватывают 88,6% респондентов. В скобках указано число респондентов в группе.

Соответственно дифференцированы и показатели, касающиеся разрешений на работу. Больше всего не имеющих разрешений среди азербайджанцев и армян (по 32%), узбеков (29%), таджиков (19%). В этих же группах мало тех, кто намеревался пройти рассматриваемую процедуру, то есть доля работающих без разрешений среди них так и останется высокой. Особенно тревожит и требует поиска дополнительных решений низкий уровень легализации узбеков и таджиков — самых массовых групп трудовых мигрантов в России.

Причина диссонирующего поведения азербайджанцев, возможно, кроется в специфике их трудовой деятельности в России. Для азербайджанцев характерна очень высокая занятость в торговле. По данным ФМС России, в этой отрасли занято 35,1% азербайджанцев против 12,7% трудовых мигрантов из СНГ в среднем. Как известно, с 1 апреля 2007 года Россия запретила иностранцам торговать на рынках [6]. Надо думать, последствия этого решения для азербайджанцев были наиболее болезненными. Поскольку мониторинг проводился по прошествии всего нескольких месяцев после постановления о рынках, вполне вероятно, что азербайджанцы, лишившиеся привычной деятельности, находились в растерянности, продолжать ли им работу в России или нет, и поэтому не торопились вставать на учет.

Как видим, индивидуальные характеристики трудовых мигрантов довольно сильно сказываются на их правовом поведении и должны учитываться в миграционной политике. Однако чтобы избежать опасной избирательности и скороспелых волюнтаристских решений, необходимо продолжение мониторинга, в том числе специально нацеленного на группы риска.

Нелегальная занятость уменьшилась, но не исчезла

Согласно новым правилам, работодатель, принявший на работу иностранного работника, имеющего трудовую карту, обязан уведомить об этом миграционную службу. Однако итоги 2007 года, которые подвела ФМС России, свидетельствуют, что в 40% случаев работодатели не сделали этого, чтобы избежать выплаты налогов. По данным мониторинга, не направляют уведомление 16% работодателей, столько же (16%) направляют его не всегда, 14% направляют в большинстве случаев и 2% направляют редко. В итоге получаем, что примерно половина работодателей (48%) совершает правонарушения при оформлении мигрантов на работу. В целом данные мониторинга близки к статистическим итогам года, что, с одной стороны, свидетельствует о хорошем качестве исследования, но с другой, является дополнительным подтверждением несовершенства системы трудоустройства мигрантов.

Получается парадоксальная ситуация: можно иметь разрешение на работу и, тем не менее, быть незаконным работником, то есть нанятым неофициально. Причем мигрант об этом может и не знать, даже если работодатель оформил с ним трудовой договор и выдает зарплату по ведомости. И договор, и ведомость могут оказаться фиктивными, если мигрант не поставлен на налоговый учет, что обязательно при официальном найме. Прежде, когда разрешение на наем иностранной рабочей силы выдавалось работодателю, мигрант тоже не всегда знал, есть ли у работодателя такое разрешение или нет. Бóльшую меру ответственности за незаконный наем в этих условиях нес работодатель. Новый порядок, когда мигрант не только сам получает разрешение на работу, но наделен правом свободного поиска работы и правом сменить работодателя, не меньшую часть ответственности переложил на мигранта.

Безусловно, есть и, очевидно, до конца неискореним незаконный наем по обоюдному согласию. Но мониторинг, как и предыдущие исследования, выявил низкий уровень осведомленности мигрантов о правилах оформления и о том, как отличить фиктивный договор от официального. Согласно данным Центра миграционных исследований, не знает этого примерно каждый четвертый мигрант, а до тех пор, пока мигрант, устраивающийся по трудовой карте, не может оценить подлинность договора, он не может нести ответственность за характер своего трудового найма.

В связи с этим экспертами выдвинуто предложение о присвоении мигранту вместе с выдачей трудовой карты индивидуального налогового номера (ИНН). Выдача ИНН, в свою очередь, актуализирует проблему пенсионных отчислений мигрантам. По правилам работодатели должны переводить эти отчисления в страну выхода мигранта, но в подавляющем большинстве случаев не делают этого из-за бюрократической волокиты, сопряженной с переводом пенсионных отчислений. ИНН, присваиваемый мигранту на период его работы, гарантировал бы ему официальный наем и давал бы право возлагать на него равную с работодателями ответственность за незаконный наем.

Расхождение между количеством выданных разрешений на работу и полученных уведомлений о найме мигрантов дали почву для атаки на новую политику, отрицания ее позитивного эффекта. Например, мэр Москвы Ю.М. Лужков пишет: «В Москве с начала года выдано 500 тыс. разрешений на работу, но официально устроились на нее лишь 150 тыс. Спрашивается, где остальные 350 тыс. человек и чем они заняты? Нет ли тут взаимосвязи, например, с тем, что по сводкам правоохранительных органов, 40% раскрытых и расследованных преступлений от общего их числа совершаются в городе приезжими?» [7]

Странно звучит вопрос «Чем они заняты?» Трудовые мигранты приезжают ради заработка, и понятно, что они все работают. Мониторинг подтверждает это и без того ясное предположение: 90% мигрантов работают, в том числе 20%, не имея разрешений (рис. 10). Неработающие, в большинстве, ищут работу. Данные обследования мигрантов соответствуют оценке ФМС России: «Примерно одна пятая — четверть мигрантов, получивших разрешение на работу, осуществляет трудовую деятельность нелегально, хотя имеет разрешение на работу» — считает эксперт Н.И. Власова, заместитель начальника Управления внешней трудовой миграции ФМС России, на основе обработки статистики ФМС России.

Рисунок 10. Зависимость между трудоустройством и наличием трудовой карты

Более реальной выглядит оценка ФМС по итогам 2007 года. «В целом по нашим расчетам объем нелегальной трудовой миграции снизился как минимум в 2 раза», — заявил К. Ромодановский [8]. Следовательно, соответственно увеличилась и налогооблагаемая база в сфере мигрантского труда. Это бесспорный успех нового законодательства, пусть пока и ограниченный.

Кстати, и подозрение Ю.М. Лужкова по поводу повышения преступности за счет нелегальных мигрантов, которая, как следует из контекста приведенного высказывания мэра, ставится в вину новому законодательству, расходится с оценками ФМС России и МВД.

Проблема сокращения нелегальной занятости многоаспектна, ее невозможно решить с помощью одного миграционного законодательства, не затрагивая регулирование трудовых отношений на рынке труда.

Эксперты и работодатели видят причину сохранения значительных масштабов теневой занятости мигрантов в очень высокой ставке подоходного налога, которым облагается заработная плата иностранной рабочей силы, равной 30%, против 13% для российских граждан. Многим работодателям выплата такого налога не по силам. По правилам, если мигрант проработал полгода, разница в налоге должна быть ему возвращена, но на практике это не делается. Совершенно очевидно, что принятая схема налогообложения устарела, она не соответствует задаче легализации трудовых иммигрантов и должна быть пересмотрена, чем скорее, тем лучше.

С другой стороны, закономерны требования работодателей относительно гарантий соблюдения контракта со стороны иностранного работника. Сейчас, когда таких гарантий нет, работник может уволиться, перейти на другую работу до истечения срока контракта, не возместив понесенные работодателем затраты. Поэтому зачастую даже законопослушные работодатели не спешат официально оформлять на работе мигранта, предпочитая какое-то время присмотреться к нему.

В целях лучшего контроля за процессом трудового найма мигрантов высказано предложение о том, чтобы в трудовую карту вносилась запись о месте работы мигранта. Поскольку мигрант может поменять несколько мест работы, получится документ, похожий на трудовую книжку. В этой связи, может быть, стоит внимательно присмотреться к опыту RU PASSа [10]?

Наряду с этим, работодатели ратуют за расширение прав мигрантов, за устранение барьеров, ограничивающих их мобильность и препятствующих совершенствованию трудовых навыков. Предлагается продлить срок разрешений на работу до 3-х лет, отменить ограничения по переезду по территории России, разрешить в пределах срока действия трудовой карты ездить домой, не переоформляя заново карту. Работодатели видят неувязку требований закона в том, что в пределах годичного срока работы каждые 3 месяца необходимо переоформлять регистрацию. В целях упрощения процедуры оформления работодатели предлагают брать пошлину с мигранта и сразу выдавать разрешение на работу. Иными словами, работодатели явственно ощущают сковывающее влияние различных ограничений в процессе найма иностранной рабочей силы на развитие бизнеса, особенно на рост производительности труда, указывая тем самым направление совершенствования законодательства.

Высказаны предложения узаконить лизинг рабочей силы, тогда работодатели могли бы нанимать даже на короткое время уже оформленных работников, что тоже способствовало бы сокращению незаконного трудоустройства.

Полного единодушия в оценке новой миграционной политики нет

Работодатели встретили происшедшие перемены с энтузиазмом. Большинство из них (59%) полагают, что ситуация с правовым оформлением мигрантов улучшилась. Ухудшение отметила лишь малая толика работодателей (4%) и столько же не почувствовали изменений (рис. 11).

Рисунок 11. Оценка нового миграционного законодательства

Оценки мигрантов гораздо осторожнее, хотя и здесь баланс позитивных и негативных оценок складывается с решительным перевесом в пользу первых. Новые правила поддержали 38% мигрантов против 7%, отметивших ухудшение ситуации.

И в том, и в другом случае смущает огромный сектор респондентов, не имеющих определенного мнения, который охватывает целую треть и работодателей, и мигрантов. У мигрантов к указанному сектору примыкает большая доля тех, кто не ощутил перемен (21%), так что высказавшиеся в пользу нового порядка в итоге оказались в меньшинстве. При этом мигранты, прибывшие до перемен и после них, удивительно единодушны в своих оценках (рис. 12). Очевидно, что-то мешает мигрантам оценить по достоинству преимущества нового порядка.

Рисунок 12. Как, по Вашему мнению, изменилась ситуация с регистрацией и получением разрешений на работу после введения нового миграционного законодательства? (%)

Накануне принятия новых законов Константин Ромодановский на заседании Госдумы 15 марта 2006 года заявил: «Позиция миграционной службы — помочь нелегалам легализоваться. На это и будет направлен закон» [11]. Таким образом, одной из главных целей современной миграционной политики было создание условий для легализации мигрантов. Этой цели соответствовала и огромная квота для мигрантов из безвизовых стран, установленная на 2007 год и равная 6 млн. человек, явно с запасом. Несмотря на это, данные работодателями и агентствами занятости оценки эффекта новой политики, с точки зрения легализации мигрантов, также характеризуются высокой степенью неопределенности (рис. 13). Та же третья часть работодателей и до половины агентств затруднились ответить на вопрос «Улучшилась ли ситуация с легализацией мигрантов?», хотя негативных оценок и здесь очень мало.

Рисунок 13. Улучшилась ли ситуация с легализацией мигрантов? (%)

Полученные распределения оценок, представленные на рис. 12 и 13, непонятны. Ведь произошедшие перемены радикальны, их трудно было не заметить и отнестись к ним равнодушно. О причинах можно лишь догадываться. Отчасти, их надо искать в системе найма мигрантов и их взаимоотношениях с работодателями.

Что касается работодателей, одна из причин, возможно, заключается в следующем. Многие работодатели (в нашем обследовании это 23%) проводят оформление иностранных работников с помощью посреднической фирмы. Естественно, в этом случае они не вникают в процедуру оформления. Такие работодатели, а, следовательно, и мигранты, которых оформляют без их участия, могут и не иметь ясного представления ни о старых, ни о новых порядках, их как бы не заботит, какое действует законодательство.

Мигрантам не позволяет в полной мере оценить преимущества новшеств имеющее место распространение подневольного труда, когда работодатель отбирает и держит у себя паспорт мигранта, естественно, не оформляя его на работу официально. Мигрант при этом может быть, а может не быть зарегистрированным. В любом случае, он сам не имеет доступа к процедуре официального трудоустройства, а значит, не может ее оценить. Часто мигранты имеют с такими работодателями устойчивые отношения, не пытаясь что-то изменить. В нашем обследовании теневых трудовых мигрантов наверняка меньше, чем в реальности, так как их в большинстве случаев работодатель оберегает от чужого глаза, чтобы избежать штрафа, поэтому они практически не доступны для опросов, но все же определенное их количество попало в обследование. Косвенно это видно из сравнения следующих данных. Так, в 37,5% случаев работодатели сами отправили уведомление о постановке на учет, а значит, сами оформляли регистрацию мигрантов. В то же время по месту работы были поставлены на учет всего 20% мигрантов (данные по всему массиву респондентов-мигрантов). Следовательно, почти половина работодателей, взявших на себя функцию оформителя регистрации, тем не менее, не захотели делать это по адресу предприятия. С этими данными коррелирует доля работодателей, не сообщивших в миграционную службу о найме иностранного работника, то есть уклонившихся от налогов.

Таким образом, о единодушном одобрении нового законодательства главными участниками процесса — работодателями и мигрантами — говорить пока не приходится. За приведенными же оценками скрывается много острых вопросов, на которые важно получить ответ.

Препятствия на пути легитимизации до конца не устранены

С точки зрения выявления причин, из-за которых часть мигрантов осталась вне правового поля, разделение мигрантов на две группы по времени прибытия относительно «часа Х» — 15 января 2007 года — методически оказалось очень удачным, так как позволило непосредственно проследить изменение обстановки. Открывшаяся картина крайне любопытна и во многом симптоматична.

Самое приятно поражающее изменение, сразу бросающееся в глаза при анализе рис. 14, где показаны причины, препятствующие регистрации, — это то, что с введением новых правил регистрации у мигрантов, наконец, исчез парализующий страх перед миграционной службой, а точнее, перед паспортными столами милиции, где они обязательно должны были оформлять свое пребывание. Среди тех, кто не встал на учет, таким страхом была охвачена едва ли не половина мигрантов, прибывших до 15 января, а среди новичков — никто!

Рисунок 14. Почему мигранты не встали на учет, %

Примечание: можно было отметить несколько причин.

Однако при оформлении разрешений на работу страх перед миграционной службой сохранял свою силу, особенно для прежних мигрантов, видимо, по инерции. Как можно понять из ответов респондентов, причина страха заключалась в отсутствии миграционной карты или других документов (рис. 15).

Рисунок 15. Почему мигранты не оформили разрешение на работу, %

Примечание: можно было отметить несколько причин.

Возникают вопросы по поводу часто упоминавшейся позиции «нет других документов». О каких документах может идти речь? Ведь для постановки на учет необходимы лишь паспорт, миграционная карта и уведомление принимающего лица или организации. Для оформления трудовой карты необходимо свидетельство о постановке на учет, каковым является отрывной талон от уведомления принимающей стороны. Проведенный мониторинг, к сожалению, не позволяет конкретизировать, что именно имеют в виду мигранты, когда они говорят о недостающих документах, но можно предположить несколько вероятных ситуаций.

Во-первых, это может быть отсутствие регистрационного талона, из-за того, что поиск принимающей стороны не увенчался успехом, о чем свидетельствует значимая величина получивших отказ в приеме и от арендодателей жилья, и от работодателей (14,5% и 15,9% из тех, кто не зарегистрирован). Кроме того, у многих (17,4%) был просрочен трехдневный срок, который закон отводит для регистрации. В этом случае требуется разрешение миграционной службы на регистрацию, что чревато затягиванием процедуры и штрафом. Во-вторых, вероятно, встречаются и те, у кого паспорт недействителен либо утерян, но, скорее всего, он удерживается теневым работодателем, чтобы принудить мигранта работать на себя при любых условиях.

Отсутствие или просроченность миграционной карты — это издержки неосведомленности мигрантов из-за крайне вялой информационной кампании. Миграционной службой была организована работа по продлению просроченной миграционной карты и получению дубликата карты по месту пребывания, это можно было сделать, не выезжая домой, а лишь уплатив штраф. Так поступил только один из четырех мигрантов, у которых была просроченная карта или ее не было вовсе.

О слабости информационного обеспечения новой политики свидетельствует и довольно большая доля тех, кто не слышал об изменении правил (7%-11,6%), не знал, как нужно оформляться (10,8%-15,7%), а из прежних мигрантов — не знал, что новшества распространяются на них тоже (14%).

Роль основных информаторов и помощников, как всегда, выполняли родственники и знакомые — более чем для половины мигрантов (рис. 16): 44% мигрантов встали на учет у них. От госструктур (и в своей стране, и в России в сумме) получили информацию только 14% мигрантов, 9% — от неправительственных организаций, столько же из СМИ. Отвечая на вопрос, «как нашли место, где встать на учет?», почти 34% опрошенных сказали, что их поставил на учет работодатель. Ничтожна пока роль Интернета.

Рисунок 16. Источники информации для мигрантов, % (все опрошенные мигранты)

Таким образом, новое законодательство не устраняет всех препятствий на пути к регистрации. Несмотря на то, что поле свободы сильно расширилось, проблема «адреса» (теперь «принимающей стороны») до конца не снята. Мигрант не может встать на учет самостоятельно, по своей воле. Проблема остается актуальной для 30% мигрантов. Мигрант должен сам найти принимающую сторону и выступить перед ней просителем, ходатайствующим об одолжении. Иными словами, мигрант остается зависимым от обстоятельств и воли других людей.

Разорвать эту зависимость может только развитый рынок жилья, располагающий достаточным количеством дешевых, доступных для мигрантов предложений, с одной стороны, и защищающий права арендодателя — с другой, чтобы сдатчик жилья не боялся принять квартиранта и не нес бы при этом дополнительных финансовых издержек по оплате жилья. Правила регистрации, предусмотренные законом «О миграционном учете», разрешающие регистрироваться по адресу предприятия или организации, по сути, и есть паллиативная мера в условиях крайне ограниченного предложения дешевого жилья в развивающихся центрах.

Разумеется, новый порядок не устраняет несоответствия между местом регистрации и местом фактического пребывания мигранта. Хотя доля проживающих по месту регистрации заметно увеличилась после 15 января 2007 года, она все равно охватывает лишь половину мигрантов (54% против 39% раньше, рис. 17).

Рисунок 17. Живете ли Вы по тому адресу, где встали на учет? (%)

Альтернативой существующему порядку, логически вытекающей из новой миграционной политики, могло бы быть предоставление права регистрироваться самим мигрантам, по их собственному заявлению. Мигранты предлагают открыть регистрационные пункты на вокзалах.

«Например, приехала на вокзал, зашла в кабинет и встала на учет. Так было бы намного проще».

Такой порядок, безусловно, более удобен, но он тоже предполагает серьезную предварительную работу, сопряженную с выдачей пластиковой карты мигранту и формированием банка данных, охватывающего, для начала, хотя бы субъект федерации. Пока же ни того, ни другого нет, мигрантам самим приходится искать выход из положения.

Полезно было бы воспользоваться опытом курортных мест, чтобы приезжающий мог найти на вокзале адреса арендодателей, которые готовы его принять, с указанием цены. Кроме того, мигрантам должны быть широко доступны адреса общежитий, не обязательно подведомственных работодателю, но и тех, которые находятся в муниципальной собственности и доступны любому мигранту, тоже с указанием цен аренды.

Кроме того, во всех инструкциях для мигрантов должно быть указано, куда обратиться, что делать, если нет конкретного адреса, где можно остановиться, или работодателя, с которым есть договоренность о работе.

Какими бы простыми ни казались новые процедуры, многие мигранты считают их сложными. Это касается разрешений на работу, в то время как правила постановки на учет аналогичных нареканий не вызвали. На сложность процедуры оформления трудовой карты пожаловались более четверти (27,9%) мигрантов из числа тех, кто прибыл после 15 января 2007 г. и не оформил разрешение на работу. В общем же массиве «новых» мигрантов — это 9,6%, то есть каждый десятый. Среди прибывших раньше жалобы на сложность процедуры встречаются реже (18,1%). Вероятно, помогает некоторый опыт работы в России.

Обращают на себя внимание жалобы на большие очереди при оформлении трудовых карт, сохраняющиеся по прошествии полугода действия нового порядка.

Большинство перечисленных препятствий к правовому оформлению мигрантов в принципе устранимы (часть уже устранена, например, большие очереди) и, в общем, свидетельствуют о желании мигрантов поступать по закону. Доверие к миграционной службе играет здесь ключевую роль, так как много вопросов возникает в связи с документами.

Вместе с тем, заставляет насторожиться наличие мигрантов, которые вообще не видят необходимости в получении разрешения на работу. Трудно заподозрить мигрантов в сознательном протесте. Скорее, на рынке труда были и есть ниши, где можно спокойно работать и без разрешения. Это, прежде всего, работа в домашних хозяйствах, на строительстве дач, ремонте жилья и т.п. До настоящего времени на практике эта работа никакими договорами не оформляется, хотя формально это требуется. Кроме того, часть мигрантов занята теневой работой в других секторах. Не случайно доля мигрантов, не намеренных получать разрешение на работу, выше среди тех, кто прибыл раньше (18,3% против 12,6%). В этом случае больше вероятность, что незаконный наем мигранта «прикрывает» работодатель, и мигрант пока не ощущает необходимости или не может что-то менять в своем положении. По отношению к общему числу тех мигрантов, которые прибыли после 15 января, мигранты, не заинтересованные в легализации своего труда, составляют 4,3%. Именно они не имеют «никаких проблем» из-за своего незаконного статуса.

Подавляющему же большинству отсутствие регистрации и разрешения на работу сильно осложняет жизнь. Им труднее найти работу, они более зависимы от работодателя, менее свободны в передвижении по городу и представляют благодатную мишень для взяточников-милиционеров. На поборы милиции пожаловался каждый второй, не вставший на учет, и каждый третий, не имеющий трудовой карты (рис. 18 и 19).

Рисунок 18. Проблемы, возникающие у мигрантов из-за отсутствия регистрации, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Рисунок 19. Проблемы, возникающие у мигрантов из-за отсутствия разрешения на работу, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Впрочем, не меньше проблем возникало и у тех мигрантов и работодателей, которые стремились соблюсти требования закона. Так, встала на учет без каких-либо проблем лишь половина мигрантов. Примерно в такой же пропорции поделились и работодатели, из которых 55% знали о проблемах, связанных с регистрацией.

Из-за несоответствия пропускной способности инфраструктурных сетей наплыву мигрантов, в первые месяцы действия новых правил возникли большие очереди и при сдаче уведомлений в ФМС России, и при отправке их по почте. С очередями в ФМС России столкнулись каждый третий мигрант и работодатель при сдаче уведомлений о постановке на учет, и каждый второй мигрант — при оформлении трудовой карты. На почту жалоб меньше, но ненамного (табл. 13). Нарекания на большие очереди типичны и при оформлении медицинских справок. Мигранты отмечали узость сети (нехватку поликлиник, где можно было пройти обследование) и неадекватную организацию процедуры (анализы надо было сдавать в нескольких местах).

Другая группа проблем, сопряженная с правовым оформлением мигрантов, связана, главным образом, с неподготовленностью персонала, его недостаточной компетентностью. Причем для работников ФМС России это было характерно в той же мере, что и для почтового персонала. Например, у работодателей при сдаче уведомления о постановке на учет в 27% случаев требовали личного присутствия мигранта — и в миграционных службах, и на почте, что противозаконно. На почте от принимающей стороны часто требовали предъявить не предусмотренные законом документы, обычно паспорт мигранта. Работодатели отметили массовые отказы в консультациях, опять‑таки как со стороны миграционной службы, так и почты. Это касалось почти половины обращений. Типичным также было незнание на почте адреса ФМС, по которому необходимо отправлять уведомления об учете (36,4% случаев), а каждый пятый мигрант заметил, что сотрудники миграционной службы «не знали, что и как делать» при оформлении разрешения на работу. Кроме того, отмечалась нехватка бланков, недостаток информации, отказ почтовых работников от приема уведомлений, непризнание милицией отрывного талона от уведомления действительным без штампа миграционной службы и другие недочеты и нарушения, но они не носили столь массового характера, как отмеченные ранее.

Рисунок 20. Проблемы, возникающие при постановке на учет, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

Выбор способов решения возникающих проблем у мигрантов крайне ограничен. Универсальная отмычка — взятка. В этом проявили удивительное единодушие все акторы мониторинга — и мигранты, и работодатели, и агентства по трудоустройству. Все они более чем в 40% случаев сослались на взятку (рис. 21). Существенна роль теневых посредников, по сути, тоже взятка, только опосредованная. Если мигранты прибегают к услугам теневых и официальных посредников одинаково часто, то работодатели отдают явное предпочтение теневым (36,5% против 15,4%). Агентства же по трудоустройству представляют значение своей деятельности явно гипертрофированно, приписывая себе первостепенную роль в решении мигрантских правовых проблем, что не согласуется с мнением ни мигрантов, ни работодателей.

Мигранты так же часто, как к посредникам, апеллируют к правозащитным организациям. Учитывая широкую распространенность первых и немногочисленность вторых, равные оценки — свидетельство авторитета и признания действенности правозащитных организаций со стороны мигрантов.

Рисунок 21. Как решаются возникающие проблемы, %

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

В вышестоящие органы, в противоположность посредническим и правозащитным организациям, мигранты, а особенно работодатели, обращаются за помощью удручающе редко, очевидно, не надеясь ее там получить, что свидетельствует о глубоко укоренившемся недоверии к официальным структурам.

Часть мигрантов (около 20%) возвращается на родину, вероятно, чтобы затем вернуться со свежей миграционной картой. При выезде у них тоже возникали проблемы из-за отрывного талона от уведомления, который они перед отъездом должны оставлять у принимающей стороны, таким образом оказываясь на вокзале без талона — своей «охранной грамоты». Тут их и поджидала милиция для поборов и штрафов. Эта процедурная ошибка должна быть как можно скорее устранена. Мигранты предлагали более удобный и, по нашему мнению, более надежный способ решения данной проблемы: заполнять 2 талона, один из которых находился бы у принимающей стороны, один — у мигранта. Помимо вымогательства милиции, это избавило бы мигрантов от необходимости заново становиться на учет, если им потребовалось съездить домой в период разрешенного срока пребывания в России.

В результате организационной неразберихи и ажиотажа были сорваны сроки оформления мигрантов: 42,5% из прибывших после 15 января не смогли оформить трудовую карту в 10-дневный срок; 19% из них потребовалось для этого 20 дней, 23,5% — 30 дней и больше. Законопослушность, кроме излишней мороки, обернулась, во-первых, существенными потерями в заработке, так как длительное время мигранты не могли приступить к работе, во-вторых, тем, что и без того короткий срок пребывания и работы, после которого требуется продление разрешений, сокращался с трех до двух — двух с половиной месяцев. После этого не приходится удивляться, почему мигранты жаловались на сложность процедуры.

Из приведенных данных ясно, что чаще всего и мигранты, и работодатели решают возникающие проблемы за деньги. На какие услуги есть спрос и во что они обходятся, показано в табл. 1.

Обращает на себя внимание огромный разброс расценок и очень высокий их потолок. При этом мигрантами названы реально проплачиваемые ими суммы, а работодателями и агентствами — их мнение о расценках на соответствующие услуги.

В итоге все проплаты, в том числе и пошлина, которую работодатель платит за наем иностранца, ложатся на плечи мигранта, так как все затраты будут вычтены из его заработка. Это привязывает мигранта к работодателю, равно как и работодателя к мигранту. Работодатель не заинтересован в уходе мигранта раньше, чем окупятся понесенные на него затраты.

Заметим, что и прежние поборы не исчезли совсем. Если с введением новых правил регистрации удалось избавиться от мздоимства в паспортных столах, то уличная милиция продолжает заниматься вымогательством. На это пожаловались 30% мигрантов, прибывших в 2007 году. При этом отмечалось, что милиция не признает талоны с почтовым штемпелем.

Мониторинг ясно показал, где нужно искать истоки новой коррупции, пышно расцветшей на миграционной ниве. Во-первых, это недоработки закона о миграционном учете, с одной стороны, сильно упростившего процедуру регистрации, с другой, — возложившего на самих мигрантов поиск принимающей стороны, тем самым создав нишу для коррупции. Платил за согласие стать принимающей стороной («за адрес») или за ее поиск каждый третий мигрант из прибывших после 15 января. Спрос достаточен, чтобы сформировать емкий рынок данной услуги.

Вторая важная причина коррупции — неразвитость миграционной инфраструктуры, что чревато затягиванием сроков оформления, потерей рабочего времени мигрантами и отказом части из них от оформления вообще. Каждый пятый мигрант, чтобы быстрее получить разрешение на работу, оформил его за деньги. Отчаявшихся или совсем безденежных трудности толкают в незаконную сферу, под крыло теневого работодателя, пусть и за меньшие деньги и с ограничением свободы.

Закон задумывался как малозатратный для мигранта. В действительности, все мигранты проходят за свой счет медобследование (как видно из табл. 1, недешевое), многие вынуждены покупать другие услуги.

Таким образом, новое законодательство — это только первый шаг на пути формирования открытой и доброжелательной миграционной политики. Необходима дальнейшая последовательная работа по совершенствованию механизма постановки на миграционный учет и обеспечению лучшей организации всего процесса правового оформления.

В этой связи заслуживает внимания предложение Московских властей о выдаче пластиковой карты мигранта, при условии, что это не будет сопровождаться требованием предоставления дополнительных документов и ограничениями.

В целях упорядочения процесса оформления мигрантов, Москва уже в ближайшее время намерена создать единое миграционное окно, где мигранты смогут встать на миграционный учет, получить разрешение на работу, направление на медицинское обследование и индивидуальный налоговый номер (ИНН) [12]. Планируется также оказание помощи в трудоустройстве и подборе жилья. Это очень ценная инициатива. Хорошо бы при этом избавить мигрантов от поиска принимающей стороны, оградив их от услуг теневых посредников и барыг. В самом деле, почему сама миграционная служба не может быть принимающей стороной и ставить мигрантов на учет непосредственно по их заявлению? В условиях, когда нет рычагов, которые могли бы обеспечить соответствие между местом постановки на учет и фактическим местом пребывания, регистрация мигрантов в миграционной службе по их личному заявлению сняла бы, наконец, флер с двусмысленной ситуации. Тем более что присвоение ИНН предполагает сразу же занесение мигранта в налоговый банк данных, а, следовательно, возможность контроля за ним.

Кроме того, необходимо предусмотреть и выдачу медицинской страховки мигрантам.

Необходимо расширить сеть организаций, официально оказывающих посреднические услуги, в том числе и за плату. Мониторинг выявил значительную потребность в таких услугах, как со стороны мигрантов, так и работодателей. Помимо услуг по поиску принимающей стороны и постановке на учет, половина мигрантов и работодателей нуждается в услугах по оформлению разрешений на работу. При этом 56% мигрантов и 43% работодателей готовы и частично уже оплачивают такие услуги. Работодатели (46%) хотели бы также получить услуги по отправлению в ФМС России уведомлений о найме иностранной рабочей силы. Половина претендентов на эту услугу готова ее оплачивать.

Нечего и говорить о бесплатных консультационных услугах, в которых нуждаются многие мигранты. Данный вид услуг, являющийся прерогативой общественных организаций, мог бы стать базой для их укрепления и расширения сети, конечно, при определенной финансовой поддержке со стороны государства.

Новая политика нуждается в защите

Итоги действия новой политики дают полные основания говорить о впечатляющем позитивном эффекте.

Во-первых, впервые были получены довольно достоверные данные об общем количестве прибывающих в страну иммигрантов, в том числе о количестве трудовых иммигрантов из безвизовых стран СНГ. В течение 2007 года было зарегистрировано 8 млн. въездов на временное пребывание и выдано 2,3 млн. трудовых карт (с учетом повторных). Численность трудовых мигрантов составила при этом 1,7 млн. человек, что почти в 2 раза превысило их официальную численность в предшествующем, 2006 году. Соотношение этих цифр само по себе уже говорит о бóльшей полноте учета.

Во-вторых, примерное соотношение законно и незаконно нанятых мигрантов, полученное как по оценкам ФМС России на базе учета, так и с помощью мониторинга, позволяет более достоверно, чем раньше, оценить общее число трудовых мигрантов из безвизовых стран, составляющее по России в целом в 2007 г. около 4,5 млн. человек, и тем самым уйти, наконец, от «потолочных» оценок в 10 и более миллионов человек, часто мелькающих в СМИ.

В-третьих, важнейшим результатом новой политики является значительное сокращение незаконной миграции, повышение уровня легитимности временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствует улучшению их общего положения в России.

В-четвертых, более чем в 2 раза возросла налогооблагаемая база за счет мигрантского труда.

В-пятых, новые подходы к правовому оформлению мигрантов обнажили, «вывели из тени» многие проблемы, требующие решения. Важно их решать, продвигаясь шаг за шагом, не закрывая при этом глаза на очевидные положительные результаты.

Основные рекомендации по совершенствованию либеральной миграционной политики, вытекающие из проведенного мониторинга.

· В процедуре регистрации необходимо снятие проблемы «адреса», поиск которого, во-первых, является источником коррупции, во-вторых, сохраняет зависимость значительной части мигрантов от работодателя. Предполагаемая ответственность принимающей стороны за мигранта в реальности не более чем фикция, так как почти половина мигрантов не проживает по ее адресу и, кроме того, сама принимающая сторона часто быстро исчезает, если это фирма-однодневка. В связи с этим стоит подумать о том, чтобы ввести самостоятельную регистрацию мигрантов, полностью возложив на них самих ответственность за свое правовое оформление.

● В сфере оформления трудовых отношений с целью повышения охвата мигрантов официальной занятостью заслуживают поддержки предложения:

• о введении для мигрантов ИНН (выдвигается работодателями, поддерживается властями Москвы);
• о снижении подоходного налога на мигрантов (выдвигается и работодателями, и мигрантами);
• о разработке документа (справки, карточки и т.п.), подтверждающего срок и место работы, вид деятельности, заработок мигранта;
• снятие барьеров, препятствующих полноценному использованию труда мигрантов, повышению их квалификации, снижающих их ответственность за использование средств труда. В связи с этим целесообразно упразднить ограничения по переезду между субъектами федерации; продлить мигрантам срок разрешений на работу до 3-х лет; увеличить срок действия регистрации с 3-х месяцев до 1 года для мигрантов, имеющих соответствующий контракт; разрешить в пределах срока действия трудовой карты на короткое время ездить домой, не переоформляя карту.

● Группами приоритетного внимания, особенно нуждающимися в помощи в процессе правового оформления и трудоустройства, должны быть:

• узбеки и таджики, как наиболее массовые и уязвимые мигранты;
• самые молодые (до 25 лет) мигранты и мигранты старшего возраста (более 45 лет), уровень правового оформления которых сравнительно низок.

Несмотря на явно позитивные результаты новой миграционной политики, дискуссия вокруг нее явно обнаруживает стремление к попятному движению, к старым порядкам. Особенно настаивает на этом руководство Москвы. «Мы ставим вопрос в Москве очень четко: уведомительный принцип для нас неприемлем»; «Разрешение на работу нужно выдавать не иностранному работнику, а работодателю» [13], — считает мэр Москвы Ю.М. Лужков. Но ведь мы это уже проходили. Уже выдавали разрешение работодателю и имели 80-90% нелегальных трудовых мигрантов. Новый подход позволил существенно снизить эту долю. Безусловно, проблема еще далеко не решена, но все же ощутимое продвижение на пути ее решения налицо.

Наряду с критикой, Москва выдвигает конструктивные предложения. В том числе организацию «одного окна», о которой было уже сказано. Важная инициатива, которая поможет сдвинуть с мертвой точки проблему «адреса», — создание гостиниц упрощенного типа, где мигранты могут встать на учет и проживать [14]. Только вот что делать, пока этих гостиниц нет? Новая система учета хотя бы отчасти эту проблему решает.

Введя открытую миграционную политику, Россия продемонстрировала перед теми странами, относительно которых она провозгласила преферентный политический интерес, что мигрантов из этих стран, действительно, здесь ждут, и что Россия, действительно, готова обеспечивать их легитимность и защищать их права. Такая доброжелательная, открытая позиция государства по отношению к мигрантам, безусловно, работает на снижение ксенофобии и рабства, преодоление трудового дефицита, прогрессирующий рост экономики страны.

Однако не успела новая политика окрепнуть, как миграционная практика продемонстрировала рецидив жесткого контроля миграционной занятости. В качестве инструмента такого контроля используется механизм квотирования иностранной рабочей силы, несмотря на то, что определение квот в условиях современного российского рынка труда — неизученного, быстро меняющегося, импульсивного, в значительной части находящегося в тени — проблематично и пока не имеет адекватной методической базы. Разработанный механизм оформления квоты сложен, многоступенчат. Его не под силу пройти мелким предприятиям, а в отношении найма иностранных работников физическими лицами механизм квотирования вообще не разработан. В этих условиях попытка контролировать трудовую иммиграцию вновь оборачивается сдерживанием развития собственной экономики и косвенным поощрением незаконной занятости. Так, установленная на 2008 г. квота в размере 1,8 млн. иностранных работников была выбрана уже в первом полугодии, а в некоторых регионах — уже в апреле, к июлю был исчерпан и 30% резерв. Пришлось квоту увеличить чуть ли не вдвое — до 3,4 млн. человек [15]. Решение об этом было принято только в октябре (как раз к тому времени, когда на ситуацию на рынке труда начал оказывать влияние экономический кризис), а до тех пор работодатели, использующие иностранных работников, вынуждены были снизить темпы своей деятельности, либо совсем приостановить ее, либо прибегнуть к незаконному найму на период, пока принимаются решения об увеличении квот. Еще в более тяжелое положение попали те вновь приехавшие и ничего не подозревающие о квотах мигранты, которым было отказано в выдаче разрешений на работу из-за исчерпания квот. Таким образом, государство само в очередной раз толкнуло и работодателей, и мигрантов на незаконный путь.

Более того, надежды на то, что с помощью квот можно избавиться от незаконной миграции, иллюзорны. Ее корни в особенностях российского рынка труда, и в принципе не может быть такой ситуации, чтобы формальный труд среди мигрантов был распространен в большей мере, чем среди собственных граждан. Мигранты — одна из самых уязвимых групп общества и, следовательно, они в бóльшей мере подвержены дискриминации. Неумелое использование механизма квотирования чревато осложнением отношений со странами-донорами, в то время как важным политическим следствием либеральной миграционной политики, далеко выходящим за рамки собственно миграции, является то, что она создает предпосылки для укрепления позиции России в СНГ, создавая базу для качественно иных, более конструктивных отношений.

В настоящей статье представлены итоги действия новой политики в течение первого года, прошедшего после ее введения. Следующий, 2008 год, показал, что общество в целом не готово безоговорочно принять либеральную политику. С разных сторон предлагаются корректировки нового законодательства, в общем направленные на его ужесточение и контроль. Разразившийся кризис поначалу вызвал панические настроения по поводу присутствия в стране нескольких млн иностранных работников: подозрения в сколачивании мигрантских банд, резком росте общего уровня преступности среди иммигрантов, обвинения в сужении сферы занятости для собственных граждан. Выдвигались предложения о насильственной депортации вплоть до вывоза самолетами. Усилились требования упорядочить миграционную политику. Но ФМС пока «держит удар», довольно спокойно реагируя на быстро меняющуюся обстановку. Например, К. Ромодановский, сообщая о росте преступности среди мигрантов в 2008 г. на 7,5% против 2007 г., в то же время подчеркивает, что удельный вес мигрантских преступлений, равный 3,1% общего количества совершенных в России преступлений, остался прежним [16].

Прошедшие 5 месяцев кризиса показали, что мигранты пока (как и во время кризиса 1998 года) не создали серьезных проблем ни в общественной жизни, ни на рынке труда.

Мониторинг новой миграционной политики в Демоскопе будет продолжен.

Ссылки по теме номера

1. Зайончковская Ж. Десять лет СНГ — десять лет миграций между странами-участниками
2. Мукомель В. Российские дискурсы о миграции
3. Тюрюканова Е. Денежные переводы мигрантов: беда или благо
4. Тюрюканова Е. Трудовая миграция в Россию
5. Чудиновских О. Статистика миграции знает не все
6. Денисенко М., Хараева О. Переводы гастарбайтеров: на перекрестке между миграцией и экономикой
7. Зайончковская Ж. Трудовая миграция в Россию
8. Зайончковская Ж. Иммиграция: альтернативы нет
9. Вишневский А. Альтернативы миграционной стратегии
10. Тюрюканова Е. Крайние формы трудовой эксплуатации мигрантов в России: принудительный труд и торговля людьми
11. Тюрюканова Е. Нужен ли нам миграционный кодекс?
12. Чудиновских О. К вопросу о возможном влиянии кризиса на международную миграцию в России
13. Выхованец О., Градировский С. Кому выгодны квоты?
14. Завелев И. Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве
15. Мукомель В. Финансирование российской миграционной политики
16. Шнирельман В. Лукавые цифры и обманчивые теории: о некоторых современных подходах к изучению мигрантов
17. Глущенко Г. Воздействие денежных переводов мигрантов на экономику России и стран СНГ
18. Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов
19. Перепелкин Л., Стельмах В. Нелегитимная иммиграция и неофициальная занятость в Российской Федерации: зло, благо или неизбежность?
20. Мукомель В. Российское восприятие миграционного опыта США: наступить на чужие грабли или найти свои?
21. О влиянии мирового финансового кризиса на миграцию

Примечания

[1] Согласно закону, регистрации по месту пребывания подлежат мигранты, прибывшие в Россию на короткий срок. Регистрации по месту проживания подлежат мигранты, прибывшие в Россию на длительное время или на постоянное место жительства.

[2] Портал Viperson.ru viperson.ru/wind.php?ID=248824&soch=1

[3] Постановка на учет, по сути, является регистрацией, только в новой форме. Поэтому мы считаем возможным употреблять данные понятия как синонимы.

[4] Заметим, что данные мониторинга полностью совпали с результатами обследований Центра миграционных исследований, полученными в 2000-2004 годах.

[5] Выступление К. Ромодановского на расширенном заседании коллегии ФМС России 31 января 2008 г. www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792

[6] Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации».

[7] Ю. Лужков «Москва — не проходной двор» /Российская газета. Федеральный выпуск. № 4493 от 16 октября 2007 г.

[8] Выступление К. Ромодановского на заседании расширенной коллегии ФМС России 31 января 2008 г. www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792

[9] Официальный сайт ФМС России www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792

[10] Система “RU PASS” разработана некоммерческим холдингом, в состав которого входят: журнал «Российская миграция», НУ «Центр по работе со специалистами, выполняющими задания на объектах повышенной опасности РФ», «Профсоюз вахтовиков России», некоммерческая организация «Центр трудовой миграции, стажировки и сертификации специалистов». Частично повторяет элементы системы “Europass”. Система с помощью паспорта трудового мигранта RU PASS позволяет отслеживать характер занятости мигрантов в России (место работы, ее продолжительность, виды деятельности, заработок).

[11] viperson.ru/wind.php?ID=389789&soch=1

[12] Александров А.О. Столица многонациональной России / Москва и регионы. Март 2008. С. 54.

[13] Лужков Ю.М. «Москва — не проходной двор» / оссийская газета. Федеральный выпуск. № 4493 от 16 октября 2007 г.

[14] Лужков Ю.М. Там же.

[15] rian.ru/society/20081007/151934342.html

[16] «Власть», № 5 (808) от 09.02.09