Приватизация полиции

Согласно данным исследований, 70% опрошенных россиян не уважают сотрудников милиции, 59% им не доверяют, а 26% открыто заявили о том, что боятся произвола со стороны милиции. Насколько обоснованы данные опасения? В сентябре 2005 года Аналитический Центр Юрия Левады по заказу фонда «Общественный вердикт» провел беспрецедентное исследование среди самих сотрудников милиции, результаты которого показали, что лишь 59% милиционеров готовы заявить, что они защищают «всех граждан города в равной степени». А 41% сотрудников признали, что правоохранительные органы давно превратились в своего рода частную полицию, обслуживающую различные структуры. «Полит.ру» публикует статью Льва Гудкова и Бориса Дубина «Приватизация полиции», в которой авторы анализируют причины сложившейся ситуации, берущей свое начало еще в структуре тоталитарных силовых институтов с их стремлением к репрессивному контролю над обществом. Статья опубликована в новом номере журнала «Вестник общественного мнения» (2006. № 1), издаваемого Аналитическим Центром Юрия Левады.

Массовая неприязнь к милиции

Негативное отношение населения к милиции как социальному институту, зафиксированное первыми же, еще общесоюзными, социологическими исследованиями ВЦИОМ, а ныне — Левада-Центром, остается практически неизменным на всем протяжении социологических наблюдений, то есть уже более 17 лет. Данные этого рода неоднократно публиковались в нашем журнале [1]. Недоверие населения ко всем правоохранительным органам — милиции, суду, прокуратуре — выражено с предельной ясностью, но деятельность милиции в этом ряду оценивается особенно низко [2]. Такое положение вещей кажется настолько понятным и не требующим специальных объяснений, что представляется общераспространенным и характерным для всех стран в мире, — разве где-то может быть иначе? Оказывается, все-таки может.

Недоверие к правоохранительным органам, к полиции — одна из отличительных черт посттоталитарных обществ, в значительно меньшей степени оно распространено в странах с демократическими политическими системами (табл. 1 и 2) :

Более того, после краха коммунизма и начала трансформаций в странах ЦВЕ ситуация постепенно меняется (единственной «аномалией» в этом ряду представляется ситуация в лукашенковской Белоруссии, требующая особого объяснения):

Судя по данным наших опросов, страх перед произволом сотрудников милиции как представителей власти соразмерен с другими социальными угрозами и лишь незначительно уступает страхам перед террористами, перед нападением хулиганов и преступников. Можно сказать, что параметры этого беспокойства определяются тревогой или чувством беззащитности перед другими формам административного произвола. Если взять результаты недавнего опроса, в котором затрагивалась соответствующая тематика (сентябрь 2005 г., N=1600 человек), то мы увидим следующую картину: заявили, что боятся нападения преступников и уличных хулиганов, 33% опрошенных, терактов — 29%, оказаться жертвой национальных конфликтов и массовой резни — 28%, произвола милиции — 26%, отнятия имущества (квартиры, дачного участка и т.п.) — 24% [3].

Такое отношение родилось, естественно, не сегодня. Оно воспроизводит бесправный опыт существования человека в советской системе и одновременно свидетельствует о том, что сами по себе репрессивные институциональные структуры, унаследованные от того времени, не изменились.

Неопределенные надежды, возникшие было у части населения в первый период перестройки, довольно быстро погасли, и на фоне прошлых ожиданий реальность стала казаться гораздо хуже, чем прежде. После распада СССР отношение к милиции в 1991-93 гг. практически уже не менялось. Хуже, чем к милиции, население относится лишь к политикам (партийным лидерам, депутатам ГД и т.п. [4]), милиционеры занимают последние места в иерархии профессий, доверия, моральных качеств, престижа и т.п. [5]

Как видно из таблицы 3, разные формулировки вопроса об отношении к милиции практически не влияют на принципиальное распределение массовых установок. Заметно сократилось лишь число затрудняющихся с ответом, что само по себе является очень любопытным социологическим обстоятельством: значительная часть население в позднее советское время затруднялось дать характеристику самому институту милиции — «вооруженному отряду» защиты интересов власть предержащих (за этим стояло невысказанное отношение — а как вообще можно высказываться о милиции? милиция — она и есть милиция, какая она еще может быть?). В 1996 году на лобовой вопрос: «Удовлетворены ли вы работой милиции?», число затруднившихся с ответом вообще составило половину опрошенных («да» — 15%, «нет» — 34%).

Милиция: автономизация ведомства и государственное насилие

Недовольство милицией было связано в первую очередь с тем, что она, не выполняя функций обеспечения социального порядка и защиты граждан от преступников [6], практически не несла никакой ответственности перед «гражданским обществом». Собственно, это отличало и отличает ее от кажущегося аналогичным по функциям института полиции в странах западной демократии. Ни российская, ни тем более — советская система не знает таких форм, как муниципальная полиция, институт выборного руководства полицией, парламентский контроль над деятельностью МВД и т.п., зато в других странах нет не только «прописки», но и внутренних войск со всем спектром видов военной техники и воинских подразделений (исключая, может быть, космических или стратегических ядерных сил, плюс подводного флота).

Напротив, попытки контролировать, например, расследование служебных злоупотреблений, коррупции или административного произвола милиции, привлечь к ответственности руководство спецслужб даже в таких получивших широкую известность случаях, как история с коллективным насилием над населением Благовещенска в Башкирии или с «Норд-Остом», по существу оканчивались ничем либо осуждением низовых исполнителей. Здесь нет ничего принципиально нового: скандальный характер этим событиям придает не сама деятельность милиции или спецслужб, а несколько изменившиеся рамки общественного восприятия таких действий. Насилие над массой невооруженного населения, даже в очень больших масштабах, стало вызывать чувство публичного ужаса только начиная с 1989 г. (Тбилиси, Баку, Вильнюс и т.п.; ни Новочеркасск в 1962 г., ни Алма-Ата в 1985 г. — не стали общественными событиями). Поэтому согласованные действия властей разного уровня по замазыванию любых попыток со стороны общества (общественных организаций, партий, правозащитников) установить ответственность силовых структур за насилие и произвол представляет собой лишь проявление в новых условиях прежних тенденций корпоративной изоляции этих ведомств от независимого контроля извне и в первую очередь — их самозащиты от любых «внешних» сил, стремление руководства милиции и силовых структур к образованию зон автономного управления.

Милиция как один из важнейших тоталитарных институтов принципиально отличается от аналогичных институтов в западных демократиях (полиции) и по своей структуре, и по задачам. Достаточно сказать, что ее важнейшие функции заключаются в системе надзора и контроля над населением, а не в профилактике правонарушений или защите законности. Если иметь в виду только низовой уровень взаимодействия с населением, то работа МВД начинается с агентурной сети осведомителей (наиболее эффективного звена борьбы с уголовной преступностью в ее советском варианте), далее идет звено участковых, паспортные отделы, контролирующие и санкционирующие огромную сферу поведения граждан (прописка, а значит — жилье, работа, социальные перемещения, воинскую службу, учебу, разнообразные акты гражданского состояния и т.п.), надзор над бытовым поведением, условия кредита и проч., ГАИ, дополняющие своими средствами крепостную зависимость граждан в приобретении автотранспорта и его регистрации и техосмотре), выезд за границу и проч., и проч. Вне этих условий само функционирование подобных милиции институтов оказывалось затрудненным. Поэтому усложнение социальной жизни, усиление социальной дифференциации сдерживались в первую очередь внешним железным панцирем тоталитарного контроля — милицейским мелочным формализмом, бессмысленным с точки зрения повседневных нужд и интересов населения, бюрократизмом, произволом, являющимся основным источником легитимности и благосостояния «правоохранительных органов». Однако такой режим взаимодействия милиции и населения предполагал достижение ведомством статуса определенной автократии, корпоративной автаркии.

Этот процесс начался в конце 1960-х — начале 1970-х годов и был обусловлен логикой внутреннего разложения институциональной системы тоталитаризма, в том числе — ослаблением режима массового (капиллярного) контроля в социуме, ослаблением самих институтов принуждения. Прекращение террора и введенный вскоре после смерти Сталина запрет на возбуждение дел против номенклатуры, а также связанное с интересами власти ослабление КГБ и усиление МВД в качестве его противовеса инициировали, как и в других сферах социальной и государственной жизни, процессы децентрализации, вызывали усиление межкланового соперничества. До середины 1960-х годов репрессивные органы, несмотря на свою «специализацию», имели общий источник управления и контроля, время от времени даже объединялись в единое ведомство. Но ограничение массового террора и наступление «эпохи застоя» окончательно развело две системы полиции — политическую и криминальную. Возможности институционального развития открывались только в рамках изолированных ведомств, закрытых корпораций, тяготеющих к автономному существованию и самообеспечению, с одной стороны, и при условии несменяемости их руководства, с другой. Имеет смысл вспомнить в этой связи усилия Н.Щелокова, брежневского министра МВД СССР [7], добиться иммунитета милиции от уголовной ответственности (проведения законодательным образом нормы закона, запрещающего привлекать милиционеров к судебной ответственности без санкции его командира, соответственно, офицеров — без решения вышестоящей инстанции, а само руководство МВД — без санкции Политбюро). Хотя эта его попытка и не удалась, в первую очередь по причинам клановой борьбы в высшем руководстве СССР (в том числе — с использованием аппаратов МВД и КГБ), закончившейся победой Ю. Андропова, и Щелоков после смерти Брежнева был смещен и фактически уничтожен, но для нас в этом контексте важна сама интенция силового ведомства к самозащите, к приобретению статуса полной неприкосновенности, неподсудности исполнителей для остающегося разрозненным и аморфным населения (общества).

За двадцать лет руководства Щелоков, назначенный Брежневым опорной фигурой в системе МВД, сделал очень многое для усиления своего ведомства. Резко повысился профессионально-квалификационный уровень офицерского состава милиции, изменилось ее техническое оснащение, усилилась корпоративная сплоченность и дисциплина, была упорядочена служебная иерархия, открыты внутренние каналы карьерной мобильности и т.п. Интересно, что эти усилия Щелокова, повторявшие тактику высшей партийной номенклатуры в целом по отношению к органам террора, были мотивированы не в последнюю очередь быстро набиравшими силу процессами коррупции и в структурах МВД, и в органах власти. Сама коррупция в этих сферах представляла собой явление, рассмотрение и понимание которого требовало включения таких планов анализа, как процессы децентрализации контроля и управления, появление горизонтальных связей взаимодействия с другими влиятельными структурами власти или общественными группами, идеологическое и моральное разложение, разрушение дисциплины милитаризированных подсистем, действие разных и не стыкующихся нормативных порядков, автономизация структур насилия и их дробление и т.п.

В это плане недовольство со стороны населения страны (не хочется говорить: «общества», потому что именно проявлений или действий общества как организованной силы мы и не видим) деятельностью милиции — ее грубостью, произволом, некомпетентностью, коррумпированностью, связями с преступностным миром и т.п. — являются не просто психологическими реакциями на состояние правоохранительной системы, на дефекты ее организации, неэффективность работы, а выражением своего рода диссонанса ожиданий и реального поведения силовых и репрессивных структур, ожиданий значимых, но крайне аморфных и смутных, поскольку они не артикулированы никем из социально авторитетных сил или фигур. Короче говоря, население хочет, чтобы милиция защищала его от преступности, поддерживала состояние безопасности и порядка, а не опиралась на систематическое нарушение правовых норм, извлекая из них выгоду, и не паразитировала на обществе, пользуясь монополией на насилие и принуждение. Если раньше, в ситуации тотального террора, массовое сознание и пикнуть не могло о легитимности принуждения, то сейчас нелегитимность милицейского произвола вызывает стойкую неприязнь населения.

Однако мы всегда рассматривали эти проблемы только со стороны «потерпевших», самих граждан, и никогда — со стороны милиционеров. Табуированность этой тематики была настолько очевидной (как в свое время — статус и отношение к КПСС) и как бы естественной, а барьеры секретности или ведомственности настолько жесткими, что делали закрытые зоны (положение дел в армии, в лагерях, в структурах высшего управления и т.п.) совершенно недоступными для исследователей [8].

Для сотрудников Левада-Центра такая возможность открылась только осенью прошлого года [9]. Наше исследование охватывало несколько проблемных комплексов: оценку внутренней политики руководства МВД, мнения о наиболее острых проблемах милиции, характере финансирования и структуре доходов, оценки эффективности борьбы с коррупцией, отношение к общественному контролю и легализации оружия и др.

Один из наиболее важных выводов настоящего исследования заключается в том, что представления милиционеров о функциях и, соответственно, статусе милиции в обществе подверглись сегодня существенной эрозии. Для сотрудников милиции характерно состояние внутренней неопределенности положения, недостаточности компетенции, ограниченности ресурсов, сомнительности методов своей работы, а потому непреходящее ощущение двусмысленности собственной социальной роли. С одной стороны, опрошенные милиционеры четко выдают установочные формулировки о важнейших направлениях деятельности милиции (пресечение правонарушений, поиск и задержание нарушителей закона, профилактика преступности), с другой — не могут не говорить об использовании незаконных методов расследования, грубости в отношении к населению, разного рода злоупотреблениях, совершаемых сотрудниками милиции, низком уровне правовой культуры милиции, показухе в МВД и т.п. Главное, что очень значительная часть сотрудников милиции утратили чувство своего «хозяина», того, на кого она работает и чьи интересы представляет и защищает. Ушло сознание, что милиционеры — «стражи власти», института, воплощающего «объективный порядок» и «закон». Власть сузилась до непосредственного «начальства», в очень большой степени потеряв легитимность. Отсюда крайне размытое сознание законности и авторитетности своего статуса и роли, ощущение собственной недооцененности, недооплаченности труда недостаточности компенсаций за его тяжесть и опасность [10].

На вопрос: «Кого прежде всего защищает сейчас милиция в вашем городе?», лишь 59% ответили — «всех граждан города в равной степени», 26% — «тех, кто стоит у власти» и 25% — «тех, кто имеет деньги» (около 8% ушли от ответа; в целом сумма ответов больше 100%) [11]. Иначе говоря, половина опрошенных милиционеров по существу заявили, что правоохранительные органы превратились в частную, корпоративную или клановую полицию. А это значит, что закон на практике утратил всеобщность и равнозначность для населения страны, и мы имеем дело с внутренним разложением данной системы. Чтобы в обществе возникло чувство продажности милиции, совсем не обязательна ситуация, когда все, половина или даже четверть милиционеров коррумпированы, — вполне достаточной, «критической» для появления такого мнения в обществе следует считать 3-5%. Важно лишь, у кого, у какой группы возникло такое впечатление и насколько стойким оно является, на какие каналы воспроизводства оно выходит. А сегодня это мнение перестало быть мнением отдельных правозащитных организаций или политиков — оно давно перешло в СМИ и стало частью массовой культуры.

Суть дела не меняет внешняя формальная централизованность управления и командования — 69% опрошенных заявляют, что милиция в их городе подчиняется прежде всего вышестоящему милицейскому начальству (13% — «городским властям», и еще 13% ответили: «и тем, и другим в равной степени», 5% — затруднились ответить или отказались отвечать на вопрос). В принципе такое положение сотрудниками милиции рассматривается как правильное — как то, что должно быть по сути дела (это мнение разделяют 72%, вариант муниципальной полиции считают оправданным всего 11%, и 9% расценивают как предпочтительный вариант двойное подчинение — центру и городу). Иначе говоря, единая централизованная структура полиции рассматривается как идеальный принцип организации правоохранительных органов.

Но единоначалие и централизация управления МВД не может изменить двух фундаментальных фактов, определяющих самосознание и функционирование милиции:

а) ощущение глубокой неприязни к милиции со стороны населения, его страха перед милиционерами, неуважения к ним, вызванных, в первую очередь, неспособностью или отказом милиции защищать граждан от преступников и, напротив, превращением самой милиции в угрозу гражданам, — силу, в корыстных целях и ради самоутверждения, а также в порядке компенсации злоупотребляющую своим положением, правом на насилие;

б) столь же всеобщим для милиции ощущением недооцененности, недовольства низким уровнем оплаты ее трудов.

Неудивительно, что сотрудники милиции значительную часть своей ответственности или даже «вины» за такое положение перекладывают на население, упрекая общество в крайне низком уровне правовых знаний, правовой культуры (что в общем и целом справедливо, ситуация в посттоталитарном обществе в этом плане и не может быть иной). Но — и это чрезвычайно важно — значительная доля сотрудников милиции возлагает ответственность за такое отношение населения к МВД на самих милиционеров.

То, что милиционеры крайне низко оценивают правосознание граждан, неудивительно (помимо всего прочего, это отношение профессионалов к неспециалистам). Удивительно другое — половина респондентов считают низким и уровень правовой культуры своих коллег (с учетом отказов от ответа эта точка зрения может рассматриваться как доминирующая, что во многом обесценивает негативные суждения опрошенных милиционеров в отношении самого общества). Разложение профессионального и корпоративного сознания милиции усиливается пониманием того, что неуважение милиции населением (а что это так, подтверждают 70% опрошенных, об «уважении» к милиции в «их городе» говорят только 25%) вполне заслуженно и обоснованно, по крайней мере, в какой-то своей части. 59% милиционеров соглашаются с тем, что жители тех городов, где они служат, относятся к ним по большей части с опасением (почти вдвое меньше — 32% — полагают, что население им в основном доверяет). Причины такого положения могут называться разные, но важно подчеркнуть, что при всей склонности к защите мундира, к переносу ответственности за эти отношения на кого угодно, кроме собственного ведомства, все-таки очень значительная часть сотрудников милиции признает вину самой милиции.

С чем связано, что население не всегда хорошо относится к милиции? (в %, сумма ответов больше 100%, так как опрошенные могли указать несколько вариантов):

1. Против милиции население настраивают СМИ — 55
2. Население всегда предвзято относится к деятельности милиции — 42
3. Низкий уровень культуры и моральный облик многих милиционеров — 33
4. За последние 10-15 лет милиция перестала справляться со своими обязанностями — 20
5. Затруднились ответить или отказались от ответа — 6

Хотя по мнению большинства респондентов положение дел в милиции стало за последние два-три года меняться к лучшему («стало больше порядка в деятельности милиции» считают 56%, «меньше» — 30%), ситуация далека от того, чтобы сотрудники МВД стали смотреть в будущее с оптимизмом.

Основные проблемы милиции

В оценках сегодняшних отношений между милицией и населением, ведомственной верхушкой и городскими властями в России, выносимых сотрудниками милиции, выделяются несколько ключевых пунктов. Они, по нашему мнению, фиксируют главные проблемные точки нынешней ситуации в представлениях большинства опрошенных. Вот как выглядят эти основные пункты:

1. Руководство МВД уделяет недостаточное внимание положению милиции на местах, почему и рядовые милиционеры ощущают себя бесправными перед начальством, а организацию работы характеризуют как формальную и обюрократившуюся («равнодушие руководства»).
   
   
2. Милиция слишком скудно финансируется государством («равнодушие государства»).
   
   
3. Население относится к милиции предвзято и недоверчиво («враждебность населения»).
   
   
4. Средства массовой информации настраивают население против милиции («враждебность масс-медиа»).
   
   
5. Правосознание населения исключительно низко, правовая культура милиционеров не в пример выше («правовая непросвещенность населения», асимметрия взаимных оценок).

В целом эту совокупность суждений и оценок можно описать как смесь обиженности и самоутешения. Допустимо говорить об уязвленном «сознании брошенных», которое доминирует на нынешний день среди рядовых работников российской милиции на местах, и, вместе с тем, об их склонности к самооправданию, уходу от вполне очевидной ответственности за обычную практику отношений граждан и органов МВД.

Большинство милиционеров сегодня убеждены, что руководство российского МВД прилагает слишком мало усилий для того, чтобы улучшить положение милиции «на местах». Причем в показательные, публичные акции милицейской власти по этому поводу рядовые работники по большей части не верят. 43% видят сегодня одну из основных помех своей работе в организационном бюрократизме, формализме, каждый третий — в бесправии рядовых сотрудников перед начальством. Реже в качестве таких помех упоминают собственные недостатки и отклонения — коррупцию в милицейских рядах (28%), низкую правовую культуру рядового состава (26%), некомпетентность ближайшего начальства (23%). И уж совсем редко отмечают такое явление, как круговая порука милиционеров, их закрытость от любых внешних воздействий, от общества (13%).

Главную причину неэффективности в исполнении милицией ее функций (а они, по мнению каждого второго респондента, состоят, прежде всего, в пресечении преступных акций и задержании нарушителей, а профилактику правонарушений и поддержание порядка называют в этом контексте вдвое реже) милиционеры видят в недостаточном финансировании [12]. Таково мнение 81% опрошенных, можно сказать — практически всех. Характерно, что главные способы улучшить деятельность милиции опрошенные видят в повышении зарплаты милиционерам и в улучшении технического обеспечения их работы (мнения 76% опрошенных).

Казалось бы, вопрос исключительно финансовый и технический, а подход — вполне ведомственный: дайте денег и технику, а дальше не вмешивайтесь. Однако добавим, что от 30 до 45 и более процентов опрошенных отмечают при ответе на данный вопрос еще половину из пятнадцати предложенных им позиций-подсказок. Так 46% не довольны нынешними гарантиями безопасности милиционеров и членов их семей, столько же — уровнем социальных благ и льгот сотрудников милиции, 44% считают нужным повысить профессиональную подготовку работников, 42% — ужесточить законодательство в части наказания правонарушителей, 31% не устраивает уровень дисциплины среди сотрудников милиции и т.д. и т.п. Речь, как можно видеть, идет о проблемах и претензиях социальных, причем относящихся не только к милицейской корпорации или ведомственному руководству, но и к центральной власти, российскому обществу в целом. Именно это недовольство и указывает на глубокое внутреннее разложение милицейского сообщества и на ощутимый разлад между милицией и населением.

При этом чем выше уровень образования опрошенных, тем чаще они указывают на негативное отношение населения к милиции (подчеркнем — к милиции в целом, а не к ним лично). Столь же негативная оценка отношения горожан к милиции характерна и для работников следственных органов. Напротив, участковые милиционеры, рядовые сотрудники отделений или патрульно-постовой службы, опрошенные со средним специальным образованием более позитивно оценивают свое положение, работу милиции в целом. Можно сказать, именно эти, более массовые по количеству и более средние по уровню работники олицетворяют норму самопонимания сегодняшней милиции, ее оценку положения дел как привычного, естественного, нормального (воспроизводя тем самым рутинную норму отношения к милиции еще советского времени).

Характерно, что подгруппы респондентов с высшим образованием, работники следственных органов чаще других критически оценивают нынешнее состояние милиции как института. Они обращают внимание на низкую правовую культуру милиционеров, коррупцию в рядах милиции (особенно остро ощущаемую самыми молодыми милиционерами, еще не «адаптировавшимися» в системе), на некомпетентность начальства, подчеркивают нарастающий развал, общий беспорядок в организации работы.

Добавим, что те же подгруппы опрошенных — более образованные, квалифицированные, критичные по отношению к милиции — чаще подчеркивают и низкую правовую культуру населения. Иными словами, они острее и более адекватно чувствуют общий, системный кризис правопорядка в российском социуме и меньше склонны при этом к самоуспокоению и обелению себя, чем другие милицейские работники.

Если же говорить о средних оценках, то, по мнению абсолютного большинства милиционеров, главным «виновником» недоверчивого и опасливого отношения горожан к милиции сегодня выступают средства массовой коммуникации. Таково мнение 55% опрошенных. Это очень любопытное обстоятельство: по существу речь идет о коллективном неприятии милицией реакции всего общества, отношения общества к себе, поскольку СМИ, пусть даже в своем современном, искаженном и цензурированном виде, являются единственной институциональной формой репрезентации общественного мнения, общего представления о правоохранительных органах. Такой вывод подтверждается еще и тем, что 42% милиционеров винят в общественном недоверии само население, и только треть (в ответах на вопрос можно было выбрать несколько позиций) считают, что дело здесь в милиционерах, их моральном облике, уровне культуры. Наконец, каждый пятый респондент связывает недоверие и настороженность населения с системными обстоятельствами — тем, что за последние 10-15 лет милиция как институт перестала справляться с профессиональными обязанностями, не отвечает в этом нынешнему состоянию социума, множественности, сложности, неоднозначности происходящих в нем процессов.

Групповое распределение данных оценок по большей части соответствует тенденциям, отмеченным при анализе выше. Так менее образованные милиционеры, работники патрульно-постовой службы чаще винят в негативном отношении к милиции газеты, телевидение, само население. Напротив, более образованные работники, представители следственных органов заметно чаще говорят о низком уровне культуры и недостойном поведении милиционеров, о функциональном кризисе милиции как института. Однако стоит заметить, что указанные здесь и выше колебания не слишком значительны в статистическом плане — иначе говоря, приведенные оценки достаточно устойчивы и отражают мнения, сложившиеся в милицейском сообществе как определенной корпорации.

Любопытны здесь, вместе с тем, некоторые новые тенденции в сравнении с уже отмечавшимися. Самые молодые милиционеры, имеющие небольшой стаж, склонны переносить тяжесть обвинений на население. Сотрудники же со сравнительно большим стажем чаще других перекладывают здесь вину на масс-медиа.

Иными словами, представленные и проанализированные выше оценки позволяют говорить о заметном разрыве между милицией, корпорацией и населением, обществом, с одной стороны, между рядовыми милиционерами и властной верхушкой милицейского ведомства, с другой. Парадокс и проблема здесь заключаются в том, что при всем этом подавляющее большинство опрошенных — близко к трем четвертям респондентов — чувствуют себя исключительно служащими ведомства и подотчетны прежде всего начальству. Характерно, что среди необходимых мер по улучшению деятельности милиции респонденты реже всего называют именно те, которые, с одной стороны, предусматривают более ощутимый контроль над рядовыми милиционерами со стороны МВД (6%), а с другой — прокурорский надзор за действиями милиционеров (5%).

Кого охраняет и защищает российская милиция?

Показательно и другое: относительно того, чьи интересы защищает сегодня милиция, опрошенные уже не столь единодушны. 59% высказались в том смысле, что милиция защищает в их городе всех граждан, но примерно около четверти считают, что она защищает прежде всего власть имущих, и столько же — что она защищает богатых.

Первой, более распространенной и более общественно благовидной точки зрения чаще придерживаются молодые милиционеры, служащие со стажем до трех лет. Напротив, более опытные опрошенные старших возрастных групп, имеющие свыше 10 лет стажа, заметно чаще других считают, что милиция сегодня обслуживает власть имущих. Среди старших респондентов чаще распространена и точка зрения, согласно которой милиция сегодня защищает прежде всего тех, кто в состоянии ей за это хорошо заплатить.

Преобладающее большинство опрошенных негативно оценивает готовность руководства МВД и саму практическую деятельность министерства по улучшению положения дел в милиции на местах (55% против 36%, одобряющих усилия руководства МВД). Различия между отдельными категориями опрошенных незначительны, но все же есть. Так более скептично относятся к этой деятельности сотрудники с большим сроком службы (более 10 лет), соответственно, более старшего возраста (старше 45 лет), более образованные (имеющие высшее образование — 61%), работающие в следственных органах (64% против 30%), то есть наиболее квалифицированная часть работников правоохранительных органов. Позитивнее всего (хотя они и не преобладают в абсолютном своем большинстве) расценивают нынешние усилия руководства министерства те, кто заняты в отделениях милиции (46 против 41% и 13% затруднившихся с ответом), а также — участковые (41 против 51%).

Это двойственное отношение к руководству ведомства прослеживается и в других вопросах, прежде всего — в понимании мотивов и характера борьбы за чистоту рядов, широко объявленной еще Б. Грызловым компании «борьбы с оборотнями в погонах». В серьезность этой программы верят лишь 27% сотрудников милиции, 55% считают, что это чисто рекламные мероприятия, не имеющие отношения к реальной ситуации, сложившейся в правоохранительных органах и структурах МВД. Самым скептическим образом в этом плане высказывались более образованные и квалифицированные сотрудники (с высшим образованием — 65%, со стажем работы в МВД свыше 6 лет — 62-63%), с самыми низкими доходами (76%). Более оптимистически, энтузиастически настроенными (или более легковерными) оказываются самые молодые и неквалифицированные работники (среди 18-20-летних — их 33%, со средним и ниже образованием — 34%, для сравнения с высшим образованием — лишь 21%), с начальным стажем работы в МВД (до 3-х лет) — 32%, чаще это будут сотрудники ВВО (31%).

Мнения о том, продолжается ли эта компания или она уже закончилась после соответствующих выборов, для которых была предназначена (существенное повышение низкого рейтинга Грызлова перед тем, как он должен был стать лидером правящей партии и возглавить руководство Госдумы), разделились, и ни одно не собирает абсолютного большинства. 46% считают, что эта программа никогда и не стояла в центре внимания руководства, что она всерьез фактически не велась. Но 31% согласны с тем, что эта компания «активно ведется и в настоящее время» (незначительное число опрошенных полагает, что она «давно закончилась» — 7%; 16% — затруднились ответить на соответствующий вопрос). Чаще всего о том, что это была чисто показушная и рекламная компания, говорят милиционеры из Санкт-Петербурга [13] и крупных городов (63% и 49%), относительно меньше — в столице и небольших городах (41%). Но в любом случае — и при признании рекламного характера этой компании или его отрицании, настаивании на том, что она ведется «всерьез», что ее инициаторы действительно хотят сократить масштабы взяточничества и предательства в рядах милиции — сотрудники милиции признают сам факт массового распространения коррупции и произвола в милиции, то есть то, в чем упрекают МВД население.

Злоупотребления служебным положением и коррупция

Низкая оценка милиции населением и — как производное — фрустрированная самооценка милиционеров, недовольство уровнем заработков, условиями работы (при двусмысленности самого понятия службы — кому служим?) становятся оправданием разного рода служебных правонарушений и даже криминализации милиции. Не закон, а доступ к средствам государственного принуждения или насилия, возможность своего рода «узаконенного», систематического и принятого населением правонарушения оказывается рациональным основанием для профессиональной идентичности и поведения в рамках корпорации «сотрудников правоохранительных органов».

Удовлетворенность условиями работы заметно снижается с ростом квалификации и величиной стажа службы в органах правопорядка: если начинающие и малоквалифицированные милиционеры в массе своей удовлетворены (62% позитивных высказываний) условиями работы, хотя и нельзя сказать, чтобы они были так уж особенно довольны, то среди опрошенных с высшим образованием и давно служащих картина меняется на противоположную: здесь доля негативных оценок составляет те же 63%. Больше всего недовольства высказывают участковые милиционеры и сотрудники следственных отделов (53-55% негативных высказываний).

Более 90% опрошенных сотрудников милиции рассматривают размер зарплаты рядовых милиционеров как недостаточный или низкий, причем особых различий в ответах опрошенных из разных профессиональных групп нет. Чуть более удовлетворены начинающие работать в милиции, но эти мнения составляют очень незначительную часть от всех ответов. Поэтому не удивительно, что абсолютное большинство респондентов признают: сотрудники милиции в их городе часто вынуждены искать другие, неофициальные источники дохода («довольно часто» — 56%, и еще 25% ответили «время от времени», не уточняя, насколько часто милиционеры обращаются к побочным приработкам). Меньше 4% заявили, что «этого не бывает никогда» и 10% — что это «редкое явление» в их практике (5% затруднились с ответом и еще 1% отказались отвечать). Таким образом, более 80% опрошенных сотрудников милиции имеют внеслужебные связи, доходы и приработки. Не всегда такого рода работа является криминальной, но почти всегда она становится почвой для коррупции и злоупотребления служебным положением. Характерно, что не стали отвечать на уточняющие и конкретизирующие вопросы относительно того, что это за вид дохода и заработка, в целом 28% опрошенных (чаще всего отказывались от ответа на этот вопрос сотрудники отделений милиции — 40% — и следственных органов — 30%). Нежелание отвечать в общем понятно и не требует особых комментариев: абсолютное большинство опрошенных (57%) считает такое положение делом ненормальным и недопустимым, хотя особого осуждения тоже не проявляет. 37% не видят здесь ничего особенного (в этой подгруппе значительно больше молодых милиционеров, с невысоким уровнем образования и профессионального сознания, причем чаще среднего это будут сотрудники ППС и вневедомственной охраны).

Наиболее частым видом приработка следует считать работу охранником (об этом заявили 58% опрошенных) и частный извоз (еще 36%). В подавляющем большинстве случаев разные приработки могли сочетаться друг с другом (общая сумма ответов значительно больше 100%) [14].

Огромный процент подрабатывающих в охране милиционеров свидетельствует о процессах фактической приватизации репрессивных органов государства и децентрализации контроля над ним со стороны как общества, его институтов (суда, прокуратуры), так и собственно ведомства.

При всей относительности подобных оценок прослеживается определенная последовательность в ответах: злоупотребления, связанные с использованием служебного положения, и коррупция характерны для более опытных и квалифицированных сотрудников (у которых и большие возможности), прежде всего — работников районных отделений милиции и следственных отделов. Пресловутая ГАИ — ГИБДД не выделяется в этом ряду в оценках самих милиционеров (хотя имеет смысл указать на более частые занятия извозом среди работников данных служб).

Относительно масштабов распространенности поборов и взяточничества в милиции мнения опрошенных милиционеров существенно расходятся. Конечно, фиксируемые в исследовании представления нельзя рассматривать как «объективное отражение реальности», это не более чем мнения, распространенные в той или иной профессиональной среде. И как всякие мнения, тем более корпоративные, они подчинены определенным групповым или ведомственным, «мундирным» интересам, в том числе интересам коллективной безопасности и самозащиты. Они могут давать явно приукрашенную картину, заведомо снижая частоту актов и случаев коррупции в органах правопорядка в силу понятного желания и корпоративных интересов замаскировать незаконные или криминальные практики в своих ведомствах, или просто не придавая им особого значения в силу общераспространенности, привычности, немаркированности такого поведения, если только оно не выходит за рамки привычной таксы и поводов. Но они могут и преувеличивать некоторые аспекты самой системы взяточничества и неформальных поборов, услуг, крышевания, поскольку переваливают ответственность за правонарушения на вышестоящее начальство. Большинство милиционеров заявляет, что взяточничество и незаконные поборы — это не система отношений граждан с милицией, а «отдельные, нетипичные случаи» (51%). Противоположного мнения придерживаются около трети опрошенных (32%), но среди них заметно чаще встречаются более образованные сотрудники милиции (с высшим образованием — 37% против 29-31% среди имеющих образование среднее или ниже и окончивших среднее специальное учебное заведение) [15].

О том, что перед нами выражение именно коллективных представлений, свидетельствует отсутствие каких-либо отличий в ответах милиционеров, принадлежащих к разным демографическим группам и профессиональным категориям. Ответы не дифференцируются ни по какому из значимых признаков — ни по уровню образования, ни по стажу, ни по ведомственной принадлежности. Это глухая общая стена корпоративной самообороны. На вопрос, кто побуждает брать взятки, следует почти общий отказ от ответа (70% + 5% выбравших позицию «затрудняюсь ответить»). Остальные мнения сводятся к переносу ответственности на «начальство» (16%) или на «правонарушителей» (4%). Что сами рядовые милиционеры склонны брать взятки, решаются сказать лишь 7% опрошенных. Несколько чаще «валят» на начальство старослужащие милиционеры (20%), но отличия их от прочих едва превышают допустимые статистические отклонения, и в принципе можно считать их незначимыми.

Пределы «целесообразного отклонения» от нормы в представлениях работников правоохранительных структур и частота соответствующих нарушений должностных норм поведения.

Таким образом, категорических ответов «такого не бывает» насчитывается меньшинство (12% в первом случае и 42% — во втором), при этом «допустимым» в той или иной мере такие действия считают 63% и 18% (а признания, что такие случаи «бывают», делают 80% и 39%, в том числе «часто» — соответственно, 29 и 6%).

Более склонны оправдывать и допускать насилие в отношении подозреваемых или задержанных, устраивать служебные провокации с целью получить нужные признания и информацию, допускать подлог в ходе расследования или задержания подозреваемых работники с низким уровнем профессиональной квалификации, с небольшим сроком службы, сотрудники ППС и вневедомственной охраны, в меньшей степени участковые, сотрудники отделений милиции и следственных органов, хотя вполне возможно, что речь в данном случае идет лишь о более четком артикулировании должностных инструкций (поскольку вневедомственная охрана или участковые просто реже сталкиваются с «необходимостью» применения силы). Но опять подчеркнем: колебания во мнениях среди опрошенных из разных категорий статистически несущественны.

По мере разложения профессиональной этики у сотрудников правоохранительных органов растет стремление обезопасить милицейское ведомство (и самих себя) от возможной угрозы привлечения к ответственности за произвол и беззаконие.

Интересно, что в большей степени возражают против установления общественного контроля над действиями милиции как раз наиболее квалифицированные работники, старые кадры (в первую очередь из следственных отделов милиции — здесь всего 17% опрошенных считали это необходимым условием улучшения функционирования милиции при 26% в среднем; чаще всего за это выступали работники вневедомственной охраны и ППС, то есть те сотрудники, чьи интересы этим контролем наименьшей степени могут быть затронуты).

Отмеченная двойственность, характерна для нормативной системы российского общества в целом, но в утрированной форме присуща именно правоохранительным органам в силу уже упоминавшейся сомнительности ее нынешнего социального положения, самой роли защитников права [16].

В милиции преобладает жесткое и отрицательное отношение к праву граждан на владение огнестрельным оружием. 88% настроены против разрешения ношения огнестрельного оружия (среди сотрудников отделений милиции даже 95%). Интерпретировать эти ответы можно в довольно широком диапазоне предполагаемых мотивов: здесь и недоверие к гражданскому населению, стремление к репрессивному контролю над обществом, характерному для посттоталитарных силовых институтов, и стремление к обеспечению корпоративной самозащиты, поскольку с безоружным населением обходиться удобнее, но здесь же и относительно рациональные экспертные соображения о том, что уменьшение количества оружия на руках у населения будет способствовать ограничению числа тяжелых ситуативных преступлений среди населения (хотя последнее само по себе довольно сомнительно).

В заключение еще раз подчеркнем основной вывод исследования: умножение числа «хозяев» органов государственного насилия — внутренних партнеров правоохранительных структур и спецслужб — ведет к демонополизации и расползанию структур насилия, потере чувства долга, корпоративной чести. Разложение тоталитарных структур, начавшееся с децентрализации контроля над кадрами, ресурсами, репрессиями, постепенно захватывает все новые и новые институты. Если КГБ сегодня все больше проникает в экономику, обеспечивая различные финансово-промышленные структуры своими ресурсами безопасности, разведки, возможностями провокации, а властные кланы — ресурсами для создания органов власти и распределения, параллельных конституционным, то МВД все в большей степени превращается в частную полицию, обслуживающую, среди прочего, и криминальные силовые структуры.

Примечания

[1] Настоящая статья продолжает публикацию результатов исследований проблематики институционального насилия и отношения к силовых структурам, проводимых Левада-Центром. Из предыдущих публикаций см.: Гудков Л., Дубин Б., Леонова А. Милицейское насилие и проблема «полицейского государства» // Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. 2004, № 4 (72), с. 31-47; Гудков Л. Массовая идентичность и институциональное насилие // Там же, 2003, № 1 (67). с. 28-44 и № 2 (68), с. 35-51.

[2] В сентябре 2005 г. 23% из 2100 опрошенных считали, что спецслужбы «заслуживают полного доверия», — 16% — что полного доверия заслуживают суды, 13% — прокуратура, 12% — милиция; «полное недоверие» соответственно высказали к ФСБ — 21%, суду — 27%, прокуратуре — 28%, милиции — 40%. Прочие выражали, главным образом, «неполное доверие». Не доверяли правоохранительным органам в целом (октябрь 2005 г. — январь 2006 г., N=1600) 73%, доверяли — 23%; чувствовали себя незащищенными от их произвола — 81-83% (более или менее защищенным — 14%); полагали, что могут пострадать от них — 73-74% (не допускали такой возможности — 23%).

[3] Общественное мнение-2005. Ежегодник Аналитического центра Левады. М., 2005, с. 18.

[4] Как раз отношение к политикам, к политическим партиями, судя по данным международных сравнительных исследований, в том числе и цитируемого выше, оказывается почти идентичным в разных странах.

[5] См.: Общественное мнение-2005, с. 78 и 80, а также — с. 54,56, 58, 76.

[6] Гудков Л. Отношение к правовым институтам в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены, 2000, № 3, с. 30-39 (то же в: Гудков Л. Негативная идентичность. М.: Новое литературное обозрение; ВЦИОМ-А, 2004, с. 756-764.).

[7] Он возглавлял министерство с 1966 года, как только Л. Брежнев утвердился у власти после антихрущевского переворота, и до прихода к власти Ю. Андропова. Именно при Н. Щелокове коррупция в МВД, как и вообще в высших эщелонах власти, стала носить общесистемный и прогрессирующий характер, сохраняя в полной мере эту свою роль и сегодня, или, что, видимо, будет правильнее сказать, резко увеличив масштабы своей значимости.

[8] Ссылка на Рывкину в Социсе.

[9] Социологический опрос сотрудников милиции был проведен по заказу фонда «Общественный вердикт» с 7 по 21 декабря 2005 года в 41 городе различной численности — от столичных мегаполисов до средних городов с населением не менее 250 тыс. жителей. Число опрошенных составляло 634 человека. Подчеркнем, что различия в ответах респондентов, занятых на работе в различных подразделениях МВД, в большинстве случае незначительны и ненамного превышают допустимые статистические отклонения.

[10] Об этих же процессах деградации, состоянии размытости профессионального самосознания совершенно справедливо пишут и аналитики, принадлежащие к системе правоохранительных органов. См., например: Королева М.В. К вопросу о правосознании сотурдников правоохранитаекльных органов // Актуальные проблема правосознания в совремненой России. Сб.научных трудов НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. Ч. 2, М. 2005, с. 40-49. «Особенно растет не фиксируемая часть преступлений, об этом свидетельствует и рост числа жалоб на сотрудников правоохранительных органов, связанных с производством следствия и дознания, в том числе и удовлетворенных (с 90 тыс. в 2002 г. до 111.5 в 2004 году). Прокурорами выявляется все большее число преступлений, сокрытых от учета органами МВД (116 тыс. в 2002 г., 120 тыс. — в 2004 г.)» (с. 46). Всего по поводу различного рода нарушений законности при производстве дознания и следствия прокурорами в 2004 году было внесено на 27% представлений больше (83 тыс.), чем в 2002 г., наказаны в дисциплинарном порядке. соответственно, 40 тыс. и 51 тыс. сотрудников МВД (там же, с. 45). «Подавляющая часть осужденных — бывших сотрудников правоохранительных органов считали совершенное ими деяние «весьма распространенным» (51%), «нередко встречающимся» (19%) или даже скорее «нормой», чем исключением (13%), тогда как только 6% посчитали свой антиобщественный поступок явлением «редким» или «крайне редким». Внутриведомственные опросы сотрудников правоохранительных органов показывают, что <...по поводу сотрудников правоохранительных органов, использующих свое служебное положение в корыстных или иных личных целях> «11.6% опрошенных считают, что так ведут себя практически все, 18.9% — лично знают сотрудников, а 7.4% — находят их в числе своих коллег; при этом 35,8% опрошенных постоянно слышат об этом от окружающих, и только 29,5% указали, что такие факты им не известны» (с. 44).

[11] На вопрос одного из авторов к милиционеру, охранявшему доступ в отделение милиции, точнее, препятствовавшему проходу к дежурному по отделению: «Как же так, где же это — «моя милиция меня бережет?» — последовал ответ: « это раньше было, при советской власти. А сейчас мы только себя охраняем».

[12] То, что финансирование милиции явно недостаточно, говорят сотрудники МВД любого ранга. Скорее всего это действительно так. Однако признавая это обстоятельство, укажем на один момент: запросы относительно зарплаты сотрудников милиции растут явно быстрее, чем у населения. Косвенно об этом можно судить по такому факту, упоминаемому опрошенными: частным извозом занимаются 36% опрошенных (44% из числа ответивших на вопрос о дополнительных заработках и доходах). Это значит, что доля тех из них, кто имеет собственные автомашины, значительно выше, чем среди населения в целом (22%).

[13] Судя по ответам на целый ряд вопросов анкеты, криминальная обстановка, ведомственный кризис, недовольство начальством, собственным положением, отношением населения и т.п. особенно резко проявляются в Санкт-Петербурге.

[14] См.: Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции// Социологические исследования. 2004. № 3. с. 73-83.

[15] «Особенно растет не фиксируемая часть преступлений, об этом свидетельствует и рост числа жалоб на сотрудников правоохранительных органов, связанных с производством следствия и дознания, в том числе и удовлетворенных (с 90 тыс. в 2002 г. до 111.5 в 2004 году). Прокурорами выявляется все большее число преступлений, сокрытых от учета органами МВД (116 тыс. в 2002 г., 120 тыс. — в 2004 г.)» (с.46). Всего по поводу различного рода нарушений законности при производстве дознания и следствия прокурорами в 2004 году было внесено на 27% представлений больше (83 тыс.), чем в 2002 г., наказаны в дисциплинарном порядке. соответственно, 40 тыс. и 51 тыс. сотрудников МВД (там же, с. 45). «Подавляющая часть осужденных — бывших сотрудников правоохранительных органов считали совершенное ими деяние «весьма распространенным» (51%), «нередко встречающимся» (19%) или даже скорее «нормой», чем исключением (13%), тогда как только 6% посчитали свой антиобщественный поступок явлением «редким» или «крайне редким». Внутриведомственные опросы сотрудников правоохранительных органов показывают, что <...по поводу сотрудников правоохранительных органов, использующих свое служебное положение в корыстных или иных личных целях> «11.6% опрошенных считают, что так ведут себя практически все, 18.9% — лично знают сотрудников, а 7.4% — находят их в числе своих коллег; при этом 35,8% опрошенных постоянно слышат об этом от окружающих, и только 29,5% указали, что такие факты им не известны» (с. 44).

[16] Специфическим образом это двоемыслие проявляется в тестовых вопросах на ксенофобию, на насилие и проч. В отличие от населения состав правоохранительных органов, видимо, лучше знаком с негативным контекстом лозунга «Россия для русских» или с соответствующими политическими и воспитательными установками руководства МВД и проработками. Поэтому в целом отношение к данному лозунгу среди сотрудников МВД более отрицательное, чем у россиян в массе (осуждают его 51% милиционеров, в населении — 23%, ноябрь 2005 г.), готовы поддержать его лишь 39%, что заметно меньше, чем среди населения России в целом (53%). Однако к приезжим кавказцам отношение среди сотрудников милиции более враждебное, чем у населения в целом, хотя и у последних оно не отличается особой терпимостью: о своих негативных чувствах (подозрении, раздражении, страхах) говорили 67% милиционеров, в массовом опросе соответствующий показатель был равен 47%. Различия между отдельными категориями милиционеров незначительны (колебания составляют +\-3-6 пп., едва превышая статистически допустимые отклонения).