Недавний российско-грузинский конфликт вокруг Южной Осетии спровоцировал обострение и без того непростых отношений между США и Россией, заставив экспертов говорить о возможном начале новой «холодной войны». «Полит.ру» публикует статью политолога и специального помощника президента по вопросам политики в отношении России в администрации Джорджа Буша-младшего Томаса Грэма «Взгляд поверх геополитических баталий», в которой он предлагает свое видение основных проблем российско-американских взаимоотношений и возможные пути их решения. Данная статья представляет собой обновленную версию материала, подготовленного в рамках трансатлантического проекта «Европа, Россия и США: поиск нового равновесия». Статья опубликована в журнале «Россия в глобальной политике» (2008. № 5).
Если у кого-то были сомнения в траектории дальнейшего развития отношений между США и Россией, то ожесточенные споры вокруг Грузии окончательно их развеяли. Сейчас эти отношения хуже, чем когда-либо со времени распада Советского Союза. Мало того, ухудшение продолжается. И нет никаких признаков того, что в ближайшее время может возникнуть фундамент для их восстановления.
События в Грузии оказались мощным катализатором, позволившим Москве и Вашингтону выплеснуть накопленное и долго сдерживаемое разочарование по поводу двусторонних отношений. Для России это время реванша за национальное унижение 1990-х годов и возмездия за неуважение к ее интересам. Особенно в последние несколько лет, когда страна восстановила свой подорванный экономический потенциал.
В Вашингтоне же действия Москвы стали для многих убедительным доказательством того, что Россия является неоимпериалистической державой, намеренной противодействовать влиянию Соединенных Штатов там, где только возможно. Эти действия также вынудили перейти в оборону сторонников более взвешенных оценок и более прагматичного подхода к отношениям с Россией и тем самым устранили главный барьер на пути перехода к более жесткому курсу.
Предстоящие недели чреваты риском военного противостояния, хотя обе стороны отдают себе отчет, что прямая конфронтация противоречит их интересам. Политический настрой в обеих странах, малочисленность сторонников конструктивных отношений и прерывание каналов общения не сулят ничего хорошего для взаимоотношений – по крайней мере, в краткосрочной перспективе, пока в Вашингтоне не произойдет смена администрации.
Слабая администрация США, озабоченная серьезными внутриэкономическими неурядицами и подмочившая свою репутацию крайне неудачной внешней политикой, хочет казаться сильной и решительной. В набирающей обороты предвыборной гонке, центральным моментом которой является внешнеполитический курс, победит тот кандидат в президенты, кто займет более жесткую позицию в отношении России: мягкостью к Москве сейчас невозможно получить политические дивиденды.
Успешная военная операция в Грузии придала России еще больше уверенности или, правильнее сказать, высокомерия, а также подогрела националистические настроения. Вкупе с глубокой тревогой по поводу долгосрочной уязвимости страны это также будет стимулировать российских стратегов к проведению более жесткого внешнеполитического курса. Более того, в формирующемся тандеме власти президент Дмитрий Медведев/премьер-министр Владимир Путин первому еще только предстоит доказать свои лидерские качества, и он может проиграть, если займет мягкую и миролюбивую позицию в отношении Соединенных Штатов.
Между тем в публичной политике обеих стран звучит очень мало голосов, призывающих к сдержанности. Внутри политического истеблишмента двух стран ведутся энергичные дебаты, которые лишь усугубляют отрицательный образ противостоящей стороны. Чтобы понять это, достаточно прочитать комментарии в средствах массовой информации с начала кризиса с их прямо противоположной интерпретацией событий в Грузии. Российские и американские предприниматели, заинтересованные в более конструктивных отношениях между обеими государствами, больше озабочены защитой собственных деловых интересов, чем интенсивной совместной работой над оздоровлением общеполитического климата. На самом деле, многие из них опасаются, что активными действиями в этом направлении они могут лишь поставить под угрозу свои коммерческие интересы, прежде всего в краткосрочной, но, возможно, и в долгосрочной перспективе.
И наконец, практически отсутствуют надежные каналы общения. То, что их нет на официальном уровне, вряд ли кого-то удивит: они оборвались достаточно давно, в начале второго президентского срока Джорджа Буша. Даже столь разрекламированные личные отношения между ним и Владимиром Путиным не внесли свою лепту в поддержание серьезного диалога. Частота и насыщенность их бесед уменьшались в течение последних 3–4 лет.
Что поражает больше всего, так это отсутствие неофициальных каналов, которые могли бы восполнить нехватку контактов на официальном уровне. Это особенно странно потому, что сегодня взаимодействие русских и американцев в самых разных областях отличается большей интенсивностью, чем в любой другой исторический период. Но не предпринимается никаких серьезных усилий для того, чтобы избавиться от диаметрально противоположных оценок недавних событий, при помощи которых стороны склонны демонизировать друг друга.
Предлагать архитектуру и программу конструктивных стратегических отношений при таких обстоятельствах – значит прослыть безнадежным идеалистом. Ни одна из сторон не готова слушать. Вместе с тем по большому счету Соединенным Штатам и России не удастся избежать взаимодействия. Каждая держава является критическим фактором в защите другой своих жизненно важных интересов, будь то стремление США обезопасить ядерные материалы от террористов или стремление России вернуть себе влияние и инициативу на постсоветском пространстве.
Можно также утверждать, что Соединенные Штаты и Россия только выиграют, если будут работать сообща вместо того, чтобы ставить друг другу палки в колеса. Хотя нельзя не признать, что выгода от такого сотрудничества будет распределяться неравномерно: в некоторых случаях одна сторона может оказаться в выигрыше, а другая – в проигрыше.
Тот факт, что сотрудничество приносит большую пользу, особенно очевиден в вопросах ядерного сотрудничества и борьбы с распространением ядерного оружия. Быть может, это чуть менее очевидно в других областях, таких, как безопасность в Европе и Северо-Восточной Азии, стабильность на Большом Ближнем Востоке, энергетическая безопасность и противодействие изменению климата, хотя и здесь сотрудничество способно ускорить решение данных проблем.
Конечно, есть такие сферы, в которых национальные интересы США и России и их соперничество всегда будут затруднять взаимодействие. Лучшим примером может служить бывшее советское пространство: если одна из сторон здесь будет в выигрыше, то другая окажется в проигрыше. Однако неспособность к разумным компромиссам в этой области, скорее всего, будет играть на руку третьим сторонам, нежели служить интересам Соединенных Штатов или России.
В настоящий момент трудно представить себе, что могло бы привести соперников в чувство и побудить их признать фундаментальную истину о преимуществах стратегического сотрудничества, а также целеустремленно и решительно действовать в направлении улучшения взаимоотношений. Между тем было бы нелишне подготовить рабочий план конструктивных отношений, который Россия и США могли бы принять, как только они признают пользу кооперации.
Итак, что же нужно сделать, если обе страны в какой-то момент все-таки придут к выводу, что им требуются более широкие и конструктивные отношения?
Первый и существенный шаг – восстановление доверия, сведенного к нулю в последние годы. Отправной точкой может послужить возвращение к первому принципу дипломатии – готовности считаться с интересами другой стороны в той мере, в какой это не вредит собственным стратегическим целям. Для этого необходимо, чтобы стороны четче формулировали свои интересы и цели, более внимательно прислушивались друг к другу. Следует сосредоточиться на конкретных прагматических задачах: России – не быть столь циничной, США – умерить идеологический пыл. Все это невозможно без налаживания прочных связей, создания конкретных условий для дискуссий, переговоров и реализации согласованных действий.
Контакты осложняются двумя существенными несоответствиями.
Во-первых, восприятие каждой страной угроз и стратегических целей не совпадает. В российском списке приоритетов Америка занимает гораздо более почетное место, чем Россия – в американском.
Во-вторых, в американском госаппарате ответственность и властные полномочия распространяются на более низкий уровень, чем в российском.
Кроме того, существуют еще два обстоятельства, которые следует принять во внимание.
Американо-российские отношения должны поддерживаться на президентском уровне, поскольку, учитывая стереотипы холодной войны, обиды и подозрения, накопившиеся у бюрократий обеих стран за последние полтора десятилетия, именно авторитет глав государств служит гарантией конструктивного взаимодействия.
Но одних контактов на высшем уровне недостаточно – ведь прочие обязанности и приоритеты американского президента не позволяют ему уделять достаточно внимания развитию двусторонних отношений с Россией. В свою очередь российский президент по причинам протокольного характера не имеет возможности регулярно общаться с американскими представителями более низкого ранга, даже если те обладают всеми необходимыми полномочиями.
Данные обстоятельства диктуют необходимость выделить с каждой стороны доверенное лицо – человека, близкого к президенту, хорошо разбирающегося в задачах его внешнеполитического курса и уполномоченного выступать по всему спектру американо-российских отношений. Такие представители сыграли бы ключевую роль в конкретизации президентских решений и директив. Они также могли бы взять под контроль осуществление контактов, в том числе деятельность рабочих групп и других официальных лиц, отвечающих за основные пункты повестки дня (нераспространение ОМУ, терроризм, экономические и торговые связи, региональные проблемы и пр.).
Повестка дня обширна, хотя при нынешнем распределении влияния в мире американо-российский диалог зачастую невозможен в отрыве от более широкой многосторонней дискуссии.
Стержнем отношений могло бы стать сотрудничество по следующим четырем направлениям: стратегическая стабильность, нераспространение ядерного оружия, ядерный терроризм и энергетика.
Все это проблемы первостепенной важности для обеих стран. Вашингтон и Москва как две ведущие мировые ядерные державы располагают уникальными возможностями для их решения. На обе страны ложится столь же уникальная ответственность. Поскольку потенциал России и США в этом отношении весьма значителен, они могут сотрудничать как равные партнеры в осуществлении глобального лидерства. Многие элементы такого партнерства уже задействованы:
Два основных недостающих элемента в этом сотрудничестве – достижение принципиального согласия о договоре, который должен последовать за СНВ (его срок истекает в конце 2009 года), и практическая совместная работа по противоракетной обороне.
«Соглашение 123» создает условия для более тесного сотрудничества в области гражданских программ ядерной энергетики, в том числе посредством увязывания программы Глобального партнерства в ядерной энергетике США (U.S. Global Nuclear Energy Partnership – GNEP) с российскими планами по созданию международных центров ядерного топлива.
Трудный вопрос, который еще предстоит урегулировать, – взаимодействие в нефтяной и газовой отраслях. Значительные усилия, предпринятые в прошлом, не увенчались успехом в основном из-за конфликта интересов и неурегулированности сферы энергетических разработок в России. На протяжении последних 15 лет американцы уделяли большую часть времени тому, как улучшить климат для частных американских инвестиций в российском энергетическом секторе, полагая, что это будет способствовать рыночным реформам во всей экономике. Внимание же российской стороны было сосредоточено на перестройке энергетики, а в последнее время на том, чтобы закрепить право контроля со стороны государства и преимущественные права России при инвестировании внутри страны.
Прогресс в развитии сотрудничества возможен при условии, что,
во-первых, США примут как данность ныне существующую структуру российского энергетического сектора и будут готовы рассмотреть возможность значительных российских инвестиций в объекты энергетики в Соединенных Штатах, а также совместных американо-российских предприятий в третьих странах;
во-вторых, если Москва признает ценность опыта управления и технологических ноу-хау крупных энергетических фирм США для разработки месторождений в районах сложного геологического строения (особенно в прибрежных зонах на Севере), которые имеют решающее значение для устойчивого роста производства в России.
Обе стороны должны деполитизировать проблему российских энергоносителей, особенно в том, что касается поставок газа в Европу. Реальное положение дел таково, что Европейский союз будет нуждаться в российских поставках для удовлетворения растущего спроса в последующие десятилетия. Импорт из Северной Африки и Ближнего Востока потребует дополнительных трубопроводов помимо тех, что Россия уже проложила, продолжает строить либо планирует построить в будущем. Их сооружение должно стать результатом совместных усилий американских и европейских компаний, а не поводом для жесткой конкуренции между государствами.
Представителям России, Соединенных Штатов и европейских стран было бы полезно признать, что Москва располагает весьма ограниченным набором средств достижения геополитических целей и ресурсное богатство является частью его. Или, например, отдать себе отчет в том, как зависимость от России влияет на стратегическую ориентацию Украины, Грузии и некоторых стран ЕС.
Принятая в апреле 2008-го российско-американская Декларация о стратегических рамках отношений (U.S.-Russian Strategic Declaration) – хорошее начало для расширения экономического взаимодействия. В ней содержится пожелание ускорить работу по приему России во Всемирную торговую организацию к концу 2008 года и наращивать усилия по заключению нового двустороннего договора об условиях инвестиционной деятельности для укрепления доверия инвесторов, а также начать новый межправительственный и бизнес-диалог по экономическому и деловому взаимодействию. Все эти шаги призваны содействовать двусторонней торговле и инвестициям, а именно это обеспечивает наиболее широкую общественную поддержку идее улучшения российско-американских отношений.
Кроме того, каждой стороне необходимо позаботиться о том, чтобы вполне законная озабоченность проблемами национальной безопасности не использовалась для разжигания протекционистских настроений и создания препятствий потоку капиталовложений. Для этого каждая из сторон должна взять на себя труд по разъяснению правил, которыми они руководствуются при осуществлении инвестиций в стратегические секторы: будут ли эти правила применяться на справедливой и равноправной основе и выполняться в каждом конкретном случае.
Существует ряд вопросов, связанных с управлением мировой экономикой, которые могли бы стать предметом обсуждения между Соединенными Штатами, Россией, а также другими ведущими государствами.
Например, реформа управления Международным валютным фондом с учетом изменившегося распределения экономического влияния в мире. Больше уже не может сохраняться положение, при котором в нем доминируют США и Европа. Кроме того, возрастающая роль фондов национального благосостояния и озабоченность в связи с их возможным использованием в политических целях делают необходимым широкую дискуссию о том, как эти фонды должны проводить операции с акциями, включая обязательства стран-инвесторов и стран-получателей.
По всем этим вопросам американо-российские дискуссии должны стать частью более широкого многостороннего анализа.
На европейском континенте необходимы институты, отвечающие вызовам XXI века, особенно панъевропейская структура безопасности с тремя опорами в лице США, объединенной Европы и России. Это повлечет за собой реформирование и модернизацию НАТО и в конечном счете ее поглощение более крупной панъевропейской структурой.
Свой вклад в достижение этого результата мог бы внести реорганизованный Совет Россия – НАТО. Следует определить круг вопросов, в решении которых Москва участвовала бы на равноправных условиях с Североатлантическим альянсом. Вопрос о возможности оживить эту структуру остается открытым, но он заслуживает обсуждения. Кроме того, следует изучить различные форматы трехстороннего сотрудничества между США, Европой и Россией для решения конкретных вопросов. Ключевой вопрос – формат, представляющий европейских участников (ЕС, группы отдельных европейских государств или сочетание и того и другого).
На Ближнем Востоке внимание следует сосредоточить на трех таких проблемах:
В первом случае вопрос заключается в том, как убедить Иран стать ответственной региональной державой. Разрешение израильско-палестинского конфликта требует постепенного продвижения к стабильному, прочному урегулированию и недопущению при этом очередных вспышек войны. Что касается Ирака, то проблема состоит в том, как увеличить коммерчески привлекательную долю участия России в обмен на принятие на себя большего объема обязательств по стабилизации ситуации.
В Южной и Восточной Азии в первую очередь следует способствовать установлению нового баланса сил с учетом восхождения Китая и Индии. Соединенные Штаты и Россия одинаково заинтересованы в развитии Сибири и российского Дальнего Востока, в укреплении российского суверенитета на этих пространствах как основного элемента нового баланса сил в Северо-Восточной Азии.
Взаимосвязанные проблемы безопасности и энергетики могут послужить основой для более структурированного диалога между США, Россией, Китаем, Японией и Южной Кореей. Борьба с терроризмом, противодействие распространению ядерного оружия и наркотиков составляют базис для сотрудничества в Южной Азии, главной целью которого должна быть стабилизация в Афганистане. Соединенным Штатам следует более внимательно отнестись к той значительной роли, которую Россия способна играть в этой стране, особенно в том, что касается инфраструктурных проектов. Развитие инфраструктуры, которая свяжет бурно развивающуюся Индию с Центральной Азией и соседними районами России, поможет установить новый баланс сил на благо всего региона.
С региональными проблемами связан вопрос о роли международных организаций. В последнее время много внимания уделялось реформированию ООН, в особенности Совета Безопасности, дабы привести его в соответствие с новыми реалиями и новой расстановкой сил в мире. Пока усилия в этом направлении не увенчались успехом, и подлинные преобразования еще впереди. На данный момент США, Россия и другие крупные державы – как минимум, Китай, Индия, Япония и Евросоюз (в какой-либо из своих ипостасей) – должны позаботиться о создании возможных структур ad hoc. В частности, наподобие расширенной либо перестроенной G8 – для обсуждения серьезных проблем международных отношений и их урегулирования.
Тема постсоветского пространства вызывает наиболее острые дискуссии, и они, скорее всего, лишь усилятся по мере укрепления России.
Принципиально важно, чтобы обе стороны уважали суверенитет и территориальную целостность государств региона. Действия России в Грузии, без сомнения, нарушают указанные выше принципы. Москве следует представить убедительные объяснения того, почему они в данном случае неприменимы. Вашингтону необходимо сделать то же самое в отношении Косово.
Соединенным Штатам надо также принять во внимание особое место, которое занимает в сознании россиян это пространство, входившее в состав Российского государства по меньшей мере одно-два столетия. Наследием существовавшей в прошлом общей государственности стали многочисленные политические, экономические и личные связи. Контроль над этим регионом придавал России геополитический вес и чувство безопасности и по-прежнему дает ей ощущение великодержавности.
При всем при том россиянам следует признать, что с учетом сегодняшних реалий, особенно процесса глобализации, данный регион уже не может быть зоной исключительного влияния Москвы. Законные интересы в его различных частях имеют теперь и другие государства, включая США, и их присутствие со временем только возрастет. Покончить с соперничеством Соединенных Штатов и России нереально. Но нельзя допустить того, чтобы оно разрушило доверие, необходимое для сотрудничества по другим вопросам.
Украина представляет собой наиболее сложную проблему. Она стремится зафиксировать свое отличие от России и идентифицировать себя как самостоятельное государство, но в силу исторических причин Украина неизбежно остается элементом национальной идентичности России и ассоциируется с ее ролью как крупной мировой державы. Движение Киева в сторону Запада – результат политических дебатов внутри страны – следует уважать, но учитывать при этом обостренную реакцию России. Насколько это возможно – неясно, и потребуется время, чтобы разобраться в ситуации в политическом, экономическом и институциональном плане. Однако выход не в том, чтобы искусственно осложнять ситуацию, а в том, чтобы положиться на естественное развитие событий по мере того, как Европейский союз и НАТО будут строить отношения с Москвой и откликаться на запросы Украины.
Хотя «средством обращения» в международных отношениях остаются не ценности, а интересы и, более того, вопрос о ценностях явился причиной многих трений в американо-российских отношениях, от него таки никуда не уйти.
Невозможно представить себе Соединенные Штаты, которые не стремились бы к продвижению демократии вовне, как они делали это с момента обретения независимости. Данную реальность Россия должна принять, как неизбежную в отношениях с США. Вопрос заключается в пределах допустимого, а также в том, как это воспринимать.
Вашингтону не следует переходить грань между общей поддержкой демократических ценностей и вмешательством во внутренние дела России. И это не просто вопрос уважения. Здесь есть и практический аспект, связанный с тем результатом, которого добиваются Соединенные Штаты. Полвека назад, в начале холодной войны, Джордж Кеннан писал: «Пути, по которым народы продвигаются к достоинству и просвещению в государственном управлении, составляют самые глубинные и сокровенные процессы жизнедеятельности государства. Нет ничего более непостижимого для иностранцев, и ничто здесь не может нанести больше вреда, чем иностранное вмешательство».
Вместо того чтобы заниматься бесплодными словопрениями о демократических ценностях, США и Россия, возможно, сочтут более выгодным для себя сосредоточиться на конкретных задачах обеспечения безопасности в XXI веке, вопросах, связанных с миграцией, отношениями внутри федерации, коррупцией, неравенством в доходах, инновациями и т. д. Дальнейшее расширение усилий экспертов обеих стран по разработке практических аспектов и подходов к данным проблемам, вероятно, принесет больше пользы в установлении климата доверия и взаимного уважения.
***
Нет легких путей, которые вели бы к улучшению американо-российских отношений. Разочарования последних 15 лет нанесли большой ущерб, а неопределенность ситуации в мире не способствует росту доверия. Конфликт, связанный с Грузией, только осложняет ситуацию, и, по-видимому, делает задачу сближения невозможной в обозримом будущем. И все же сейчас нужно сосредоточиться на конкретных задачах, прагматических подходах и трезвой оценке обеих сторон. Не следует закрывать глаза на разделяющие нас реальные противоречия, но они бледнеют на фоне стоящих перед нами общих задач.
С приходом новых администраций в обеих странах следует избегать заявлений и действий, внушающих мысль о том, что нас разделяет непреодолимая стена, а мы являемся непримиримыми соперниками. А если отношения пойдут на лад, необходимо устоять перед соблазном праздновать легкую победу и разглагольствовать о партнерстве, не подкрепленном конкретными действиями. Сохраняется опасность того, что тем самым будет спровоцирован третий большой цикл ожиданий и разочарований, нанесших столько вреда. Будем реалистами: наши отношения – это одновременно и сотрудничество и соперничество. Это нормально для любых двух крупных держав. И, по правде говоря, конструктивные отношения на основе уважения – это все, что нам нужно, чтобы приступить к решению задач, которые стоят перед нашими странами.
