25 июля Правительство РФ одобрило концепцию региональной информатизации до 2010 г. Разработка должна осуществляться в том числе в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия». О задачах этой федеральной целевой программы, о ходе их выполнения и о проблемах в сфере информатизации мы побеседовали с экспертом ФЦП «Электронная Россия», членом рабочей группы по административным регламентам Правительственной комиссии по проведению административной реформы Вадимом Новиковым. Интервью взял Иван Гринько.
Как технически можно организовать функционирование безбумажных информационных систем?
Сегодня основные ограничения лежат в юридической, а не в технической области. На столах чиновников стоит один и нередко два компьютера, многие из них пользуются теми или иными формами электронного документооборота внутри ведомства и (крайне редко) между ведомствами. Проблема в том, что этот документооборот не обладает юридической значимостью, а потому его приходится дополнять документооборотом бумажным.
Представим стандартную ситуацию взаимодействия различных ведомств: сначала на компьютере готовится письмо, потом оно распечатывается, подписывается, отсылается в бумажной форме в другое ведомство, там сканируется и снова становится электронным. «Лишние» операции – распечатка, сканирование – появляются потому, что именно бумажные документы обладают юридической значимостью.
Для того чтобы юридическую значимость приобрели и безбумажные формы взаимодействия, необходимо воспроизвести в «электронном государстве» те институты, которые сейчас обслуживают бумажные документы. Так, вместо собственноручной должна появиться цифровая подпись и необходимая для нее инфраструктура проверки подлинности. Вместо существующих сейчас канцелярий, где хранятся копии всех входящих и исходящих документов и ведется журнал регистрации документов, должны появиться электронные архивы, обеспечивающие сохранение копий и подтверждение времени отсылки и получения документов. Если доверие к таким архивам в электронной форме будет ниже, чем к традиционным бумажным архивам, канцелярия должна быть дополнена независимым подтверждением времени составления документа – выполнением нотариального заверения времени в электронной форме.
В «Концепции интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» указано, что «инфраструктура доверия», целостная инфраструктура электронного государства, может быть создана только за счет средств ФЦП «Электронная Россия», а не за счёт бюджетов информатизации отдельных ведомств. Что подразумевается под инфраструктурой электронного государства?
В эту инфраструктуру входят те институты, о которых мы говорили ранее: инфраструктура цифровой подписи, инфраструктура электронного архива и электронного нотариуса (для государственного документооборота от него нужно исполнение только одного из нотариальных действий, но в гражданском документообороте существует и расширяется спрос и на иные нотариальные действия в электронной форме), а также инфраструктура государственной системы раскрытия электронной информации. Создание этих систем выходит за пределы задач отдельных ведомств и должно происходить на основе единых для всей страны требований.
Во сколько примерно это может обойтись государству?
Дополнительных денег на развитие программных средств и закупку компьютеров не потребуется – уже существующее финансирование ФЦП «Электронная Россия» (в прошлом году оно составило 2,2 млрд руб) позволяет покрывать эти расходы.
Но основной проблемой является принятие необходимой для создания и эксплуатации этой инфраструктуры нормативной базы, а также проведение подготовительной работы – описания и рационализации подлежащих информатизации административных процессов. В противном случае есть риск повторения ситуации с ЕГАИС учёта акцизных марок.
Сколько времени потребуется, чтобы создать необходимую правовую базу?
Здесь есть два аспекта: один – экспертный (сколько времени нужно, чтобы написать нормативную базу), другой – общественно-политический (сколько времени займут межведомственные согласования, общественные обсуждения и прохождение законопроектов).
Если говорить об экспертном измерении, то здесь уже есть большой задел. В мае этого года Минэкономразвития России в рамках ФЦП «Электронная Россия» передало в Правительство РФ «Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ)». Основная цель доклада – получить официальное одобрение разработанной в МЭРТ методологии и получить поручение на разработку многочисленных нормативных актов, о которых идет речь в Докладе. Многие из этих законодательных инициатив уже разработаны, вывешены на различные сайты и проходят общественные обсуждения. По большинству направлений существуют готовые концепции федеральных законов, которые в течение полугода могут стать проектами федеральных законов.
Однако на учет в законодательстве высказанных общественностью замечаний и межведомственные согласования может уйти несколько лет. Это необходимая плата за обеспечение соблюдения прав граждан при проведении информатизации.
В Концепции было указано, что «Электронная Россия» – это та часть административной реформы, которая в первую очередь предоставит гражданам защиту от оснащенных компьютерами чиновников. Вы не боитесь активного противодействия с их стороны?
Недавно проведенный конкурс по поддержке мероприятий административной реформы показывает, что административная реформа сейчас принимает хозяйственно-ремонтный характер. Основные средства выделены не на саму по себе рационализацию административных процессов, а на благоустройство присутственных мест, что без всякого сомнения полезно для граждан, но является примером не реформы, а государственных закупок для хозяйственных нужд.
Судя по результатам конкурса, информационные технологии в рамках административной реформы рассматривают не как инструмент реформы, а просто как техника, которая должна быть закуплена. Поэтому есть риск того, что интеграция ФЦП «Электронная Россия» и административной реформы, в пользу которой ФЦП «Электронная Россия» долго выступала, приведет не к обогащению административной реформы разработанным ФЦП инструментарием, а, наоборот, к превращению ФЦП в программу закупок оборудования. Это и есть сейчас главная опасность для реализации положений Концепции.
Расскажу кратко, что из себя представляет процесс компьютеризации государства. Есть довольно большой «информатизационный пирог», состоящий из расходов федеральных ведомств и регионов на информатизацию. В 2005 году эти расходы составляли около 58 млрд руб.
Расходы ФЦП «Электронная Россия» составляют примерно 3% от этих расходов на информатизацию. Есть два подхода к тому, как тратить эти 3%.
Первый подход – тратить на то же самое, на что тратятся и остальные 97%: на всеобщую компьютеризацию отдельных ведомств или процессов, это так называемая «пилотная реализация». Даже в случае успеха «пилотных проектов» ответа на вопрос – хватит ли денег потом на тиражирование опыта – не даётся.
Можно привести условный пример: в стране стоит в присутственных местах 100 очередей, в которых каждый стоящий гражданин тратит пять часов. Для того чтобы он проводил эти пять часов в кондиционированном помещении с приятной музыкой и номерком не на ладони, а на электронном табло, – надо по 20 миллионов рублей на одно помещение. Сегодня готовы переоборудовать два помещения на 40 миллионов рублей и отчитаться об успехе. Но будет ли потом в бюджете выделен 1 миллиард 960 миллионов рублей на остальные помещения?
Есть и второй подход: эти 3% можно потратить на то, чтобы наладить управление процессом информатизации и его регламентацию.
В нашем примере – можно потратить деньги на десятикратное уменьшение очереди за счёт оптимизации административного процесса во всех структурах данного ведомства сразу, исключить повторное предоставление документов, организовать межведомственное взаимодействие. И каждый человек будет проводить в очереди не более 15 минут. Кажется, всё-таки граждане предпочтут 15 минут в духоте 5 часам под кондиционером?
На мой взгляд, при первом подходе средства ФЦП будут каплей в море, при втором – появляется возможность провести изменения в масштабах страны: сделать государство более прозрачным и менее обременительным для граждан, создать электронные формы взаимодействия, снизить бюджетные затраты на приобретение и эксплуатацию программного обеспечения.
Пока же статистика и международные сопоставления показывают, что в России уже давно компьютеров становится все больше, а качество госуправления – падает. Судя по всему, сейчас компьютеры обслуживают только интересы чиновников.
В манифесте указано, что органы государственной власти и государственные организации будут проводить внутренний и независимый внешний информационный аудит. А кто должен будет осуществлять его?
Внутренний аудит государственных информационных систем будут осуществлять сами ведомства, а также государственные контрольные органы – Счетная Палата, Контрольное управление Президента РФ и т.д. Наряду с этим также необходим внешний аудит, который проводился бы независимыми компаниями, занимающимися информационным аудитом (в мире этим занимаются и консультанты, и специальные подразделения финансовых аудиторов), подобно тому, как частные финансовые аудиторы проверяют Банк России.
ФЦП «Электронная Россия» предлагает сочетание регулярных проверок и проверок по инициативе граждан. Разумеется, для отдельного гражданина организовать и профинансировать внешнюю аудиторскую проверку может быть не по силам, хотя и надо стремиться конструировать информационные системы так, чтобы доступ к ним был простым и дешевым, не парализовывал бы работу проверяемой организации. Однако для политической партии, ассоциации предпринимателей или другой общественной группы финансирование подобной проверки вполне реально.
Удовлетворяют ли проекту «Электронная Россия» существующие системы электронной безопасности? Будут ли они в состоянии обеспечить информационную безопасность?
Разумеется, но для того чтобы граждане пользовались информационной системой и доверяли ей, она должна быть не только безопасной в том смысле, чтобы ее не мог взломать злоумышленник. Технологические решения для защиты от внешних взломов существуют. Но есть намного более насущная проблема – «внутренней безопасности». Наряду с защитой от хакеров должна быть защитная система от злоупотребления со стороны самих чиновников (возможность задним числом подписать документы, заменить их, не зарегистрировать, послать данные тому, кто не имеет право их получать, и т.д.).
Приведу пример: допустим, обнаружено, что на сайте какого-либо ведомства появилось постановление, затрагивающее ваши права, и вы прочитали его в 16.00. Сейчас информационные системы сконструированы так, что не будет возможности доказать, что именно этот текст вы видели вчера в 16.00. – следовательно, вы не сможете ссылаться на сайт в суде. За сутки документ на сайте может измениться, может даже исчезнуть полностью. В сетевых СМИ такая возможность служит полезным целям, например, исправлению найденных опечаток, но в государстве информация юридически значима, и гражданин должен иметь возможность проследить всю историю появлений и изменений в электронных документах.
Аналогично: сейчас широко обсуждается тема электронного правосудия и подачи исков в электронной форме. Я как гражданин этой услугой, скорее всего, пользоваться не стал бы до той поры, пока не решены те проблемы, о которых мы говорили в самом начале разговора, т.е. пока не существует электронного архивирования и нотаризации подаваемых исков. Дело в том, что эта форма взаимодействия была бы менее надежна для граждан, чем традиционная бумажная. Я не смогу доказать, что иск вообще подавался, каково было его содержание, когда именно он был подан. Поэтому когда пройдут все сроки исковой давности, мне могут сказать, что моего сообщения не было или что я подавал совершенно другой иск.
Таким образом, хотя существующие электронные системы создаются защищёнными от внешнего воздействия, пока отсутствуют малейшие способы оградить их от злоупотреблений изнутри, со стороны чиновников. Именно этой цели служит предлагаемая ФЦП «Электронная Россия» инфраструктура доверия.